社會(huì)管理創(chuàng)新，首先是中共中央在2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中第一次提出來(lái)的：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。”“深入研究社會(huì)管理規(guī)律，完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。”2007年黨的十七報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。” 2006年3月14日，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》專門設(shè)立了“完善社會(huì)管理體制”一章（第42章），明確規(guī)定：“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。”2011年3月14日十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》更是專門設(shè)有一篇“標(biāo)本兼治 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”（第九篇），下設(shè)“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”、“強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能”、“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”、“完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”、“加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)”5章，強(qiáng)調(diào)“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢(shì)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。”此外，值得一提的是，2011年9月中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)。[1]顯然，在當(dāng)今中國(guó)，社會(huì)管理創(chuàng)新不僅是黨的要求，而且已經(jīng)成為國(guó)家的重要任務(wù)和工作重點(diǎn)。
雖有的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)管理的主體包括政府和社會(huì)組織 [2]，但多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)管理主要是政府對(duì)社會(huì)的管理，是指政府對(duì)除政治、經(jīng)濟(jì)以外的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)（例如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、食品安全、居民住房、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、教育、衛(wèi)生、體育、民政、人口計(jì)生、城鄉(xiāng)建設(shè)等）的管理。2004年2月21日，國(guó)務(wù)院溫家寶在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話時(shí)指出：“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。”“社會(huì)管理。就是通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)社會(huì)管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。” [3]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)以及和諧社會(huì)的建設(shè)，過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種以“單位”和“準(zhǔn)單位”為基礎(chǔ)構(gòu)建的“大一統(tǒng)、指令型” [4]的社會(huì)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求了，需要改革，需要?jiǎng)?chuàng)新。“推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”，“要重點(diǎn)解決政府社會(huì)管理職能‘缺位’、‘越位’、‘錯(cuò)位’的問(wèn)題”。 [5]筆者以為，社會(huì)管理的創(chuàng)新，主要包括：（1）社會(huì)管理范圍的創(chuàng)新，原來(lái)由政府直接管理而實(shí)際上社會(huì)可以自我管理的事務(wù)交由城鄉(xiāng)基層自治組織、社團(tuán)、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織以及民間組織等社會(huì)組織去做，發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用；（2）社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，即使仍由政府管理的事務(wù)，也讓社會(huì)協(xié)同合作，讓公眾參與；（3）社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，例如“大部制”改革、行政服務(wù)中心的創(chuàng)建等；（4）社會(huì)管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，即合理劃分中央政府與地方政府在社會(huì)管理方面的權(quán)責(zé)。
“創(chuàng)新不是刻意突破現(xiàn)有憲法和法律的界限，而是更好地維護(hù)憲法、執(zhí)行法律。社會(huì)管理創(chuàng)新必須在尊重憲法、法律的前提之下進(jìn)行，不能違反有效的法律規(guī)定。” [6]社會(huì)管理的創(chuàng)新，離不開(kāi)也不能離開(kāi)法律的指導(dǎo)、監(jiān)督以及支持和配合，當(dāng)然也離不開(kāi)并不能脫離憲法的指導(dǎo)和監(jiān)督，社會(huì)管理的創(chuàng)新不能忽視憲法的保障作用。
一、憲法在社會(huì)管理創(chuàng)新中的立法指導(dǎo)作用
社會(huì)管理的創(chuàng)新，在依法治國(guó)的今天，當(dāng)然離不開(kāi)立法，這不限于全國(guó)人大及會(huì)制定有關(guān)社會(huì)管理的國(guó)家法律，還包括國(guó)務(wù)院制定有關(guān)社會(huì)管理的行政法規(guī)，各部委制定有關(guān)社會(huì)管理的部門規(guī)章，以及較大的市以上的地方各級(jí)人大及其會(huì)制定有關(guān)社會(huì)管理的地方性法規(guī)、較大的市以上的地方各級(jí)人民政府制定有關(guān)社會(huì)管理的地方政府規(guī)章。在進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新方面的立法（包括有關(guān)社會(huì)管理法律的修改）時(shí)，我們不應(yīng)忽視憲法的指導(dǎo)作用，這是因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本大法，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”（憲法第5條第3款），憲法是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)。筆者以為，各級(jí)立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行有關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的立法和修法時(shí)，特別要注意在以下幾方面發(fā)揮憲法的指導(dǎo)作用：
（一）社會(huì)管理的所有立法必須以憲法規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”為根本出發(fā)點(diǎn)
2004年我國(guó)憲法修正案正式將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”（憲法第33條第3款）。尊重和保障人權(quán)，維護(hù)人民群眾的權(quán)益，是國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)然也是社會(huì)管理及其創(chuàng)新和相關(guān)立法的出發(fā)點(diǎn)。
2011年2月19日，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式的講話中強(qiáng)調(diào)，社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。
2011年5月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問(wèn)題，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，多方參與、共同治理，關(guān)口前移、源頭治理，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)，依法管理、綜合施策，科學(xué)管理、提高效能的原則，立足基本國(guó)情，堅(jiān)持正確方向，推進(jìn)改革創(chuàng)新。
上述領(lǐng)導(dǎo)講話和中央會(huì)議關(guān)于社會(huì)管理要堅(jiān)持以人為本、以人民群眾利益為重的精神體現(xiàn)了國(guó)家尊重和保障人權(quán)的憲法精神，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)社會(huì)管理的立法中得到體現(xiàn)，確保憲法關(guān)于國(guó)家尊重和保障人權(quán)的精神在立法中得到落實(shí)。比如，社會(huì)管理創(chuàng)新要求將原來(lái)由政府直接管理而實(shí)際上社會(huì)可以自我管理的事務(wù)交由社會(huì)組織去做，這就要求國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)社會(huì)組織方面的立法，包括結(jié)社法的制定，改革長(zhǎng)期以來(lái)由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》調(diào)整乃至限制公民基本權(quán)利的狀況，首先在立法上落實(shí)我國(guó)憲法關(guān)于公民有結(jié)社自由的規(guī)定（憲法第35條），保障公民的結(jié)社自由等基本人權(quán)，改進(jìn)對(duì)社會(huì)組織的管理，進(jìn)而充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。
（二）社會(huì)管理方式的立法必須遵循“人民管理社會(huì)事務(wù)”的憲法規(guī)定
我國(guó)憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”（第2條第3款）、“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”（第27條第2款）。這些規(guī)定是公民參加社會(huì)管理的憲法依據(jù)，也是創(chuàng)新社會(huì)管理，構(gòu)建社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新體制和新方式的憲法依據(jù)。
有關(guān)社會(huì)管理及其創(chuàng)新特別是構(gòu)建社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新體制和新方式方面的立法，理應(yīng)遵循上述憲法規(guī)定。正如胡錦濤2011年2月19日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式的講話中所強(qiáng)調(diào)的：要堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下社會(huì)管理新局面。要堅(jiān)持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
（三）社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的立法必須遵循“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的憲法精神
加強(qiáng)社會(huì)管理，并不是強(qiáng)化特別不是新增設(shè)社會(huì)管理的國(guó)家機(jī)關(guān)，而恰恰是減少政府對(duì)社會(huì)的管理，讓社會(huì)組織來(lái)管理原來(lái)許多由政府來(lái)管理的事情，所以加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理必須精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。在這方面，要遵循憲法上的規(guī)定。我國(guó)憲法第27條第1款明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。”為此，在開(kāi)展社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)注意依照憲法的規(guī)定來(lái)制定和修改有關(guān)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的法律，嚴(yán)格遵循憲法的原則規(guī)定，下大力氣精簡(jiǎn)社會(huì)管理的政府機(jī)構(gòu)。
（三）社會(huì)管理央地關(guān)系的立法應(yīng)當(dāng)遵循“確保中央權(quán)威，發(fā)揮地方積極性”的憲法規(guī)定
目前我國(guó)社會(huì)管理的問(wèn)題突出，一個(gè)重要原因是中央有關(guān)社會(huì)管理的政令在一些地方不暢通，而政令不通的一個(gè)重要根源在于中央與地方的社會(huì)管理職責(zé)權(quán)限劃分不明。所以，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須加強(qiáng)對(duì)中央與地方社會(huì)管理權(quán)限劃分的立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理央地關(guān)系的法治化。 [7]
在通過(guò)立法對(duì)社會(huì)管理的央地關(guān)系進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，務(wù)必遵守憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”的規(guī)定，明確中央在一些社會(huì)管理重大事項(xiàng)的專屬管轄權(quán)和職責(zé)以及地方的自主權(quán)，改變當(dāng)前中央與地方之間的社會(huì)管理關(guān)系在法律上不明確、不完善的狀況，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又維護(hù)地方應(yīng)有的權(quán)力和利益，真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性” [8]。在此，為更好理順中央與地方的關(guān)系，建議由全國(guó)人大根據(jù)憲法的規(guī)定精神專門制定一部《中央與地方關(guān)系基本法》。 [9]