第二章 公共政策與政策工具

　　※公共政策：是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。

　　※公共政策的內涵：

　　1、公共政策是決定、決策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策的一般特征;

　　2、公共政策是公共權力機關的基本的活動方式或活動過程，是公共權力機關的權力意志的表現;

　　3、公共政策是經由政治過程而進行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結果，主導這一過程的基軸是公共權力機

　　關與公民的關系;

　　4、公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素;

　　5、公共政策是一種權威性的價值分配方案;

　　6、公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。

　　※公共政策的產生必須具備的三個初始條件或者說三個核心要素：

　　1、公共問題的形成;

　　2、公共決策機關的產生;

　　3、公共強制機構的出現

　　※近代公共政策的轉型或發(fā)展在四個方面的表現：

　　1、公共政策問題形成中的公民參與

　　2、現代國家和政府制度的基本理念是：主權在民;

　　3、公共政策領域向社會管理方面的大規(guī)模擴展;

　　4、以政策過程的民主化和科學化來保證政策質量

　　※公共政策的類型劃分：

　　(一)從內容特征上劃分：公共政策的內容特征指的是具有不同的政策效力的各項公共政策構成一個統(tǒng)一的、相互作用的政策體系。

　　1、以同一政策體系中各項政策之間是否存在著涵蓋與衍生關系劃分：①元政策：②基本政策③部門政策; (元政策，基本政策，部門政策及其相互關系：存在著涵蓋與被涵蓋，衍生與被衍生，統(tǒng)攝與被統(tǒng)攝的關系)

　　2、將同一政策體系中各項政策從時間和空間相結合的角度劃分：①戰(zhàn)略②策略③戰(zhàn)術 ;

　　(相互關系：戰(zhàn)略是全局的，策略是戰(zhàn)略的一部分，是服從服務于戰(zhàn)略，戰(zhàn)術是微觀的，針對一個一個的具體問題)

　　3、依政策的社會內容進行劃分：①政治政策②經濟政策③社會政策④教育、科技、文化政策

　　4、其他分類方法：

　　(1)以一項政策謀求達到的目標數量為標準劃分：①單目標政策②多目標政策;

　　(2)以政策主體決策時有無現行規(guī)范可遵循進行劃分：①程序性政策②非程序性政策;

　　(3)以政策是否改變客觀對象為標準劃分：①實質性政策②程序性政策;(由美，安德森提出) ;

　　(4)以政策效果為標準劃分：①物質性(或實質性)政策②符號性(或象征性)政策(由美，安德森提出);

　　(5)以政策協(xié)調社會生活的方式為標準劃分：①分配性政策②調節(jié)性政策③自我調節(jié)性政策④再分配政策(由美，安德森提出) ;

　　(6)由美國學者洛維為分析紐約市人事任免而做的一種類型劃分：①分配性政策②限制性政策③再分配性政策;

　　(7)以政策的結果是雙贏還是一方所得為他方所失為標準劃分：①零和博弈政策②非零和博弈政策;

　　(8)以同一政策的始創(chuàng)或調整為標準劃分：①初始政策②反饋政策;

　　(9)內容構成以政策結果的可預測性為標準劃分：①確定型政策(如全國統(tǒng)考制度) ②不確定型政策③風險型政策(建立股票市場) ④競爭型政策;

　　(10)以政策主體希望的行為選擇的范圍為標準劃分：①鼓勵性(擴大性)政策②限制性政策;

　　(11)以政策主體是否行為為標準劃分：①積極性政策②消極性政策(改革初期對私企發(fā)展的不行動的政策) ;

　　(12)以面向未來還是面向現實為標準劃分：①能動型政策②被動型政策;

　　(二)從形式特征上劃分：公共政策的形式特征是由公共權力機關的權利劃分和權利配置決定的。

　　現代國家的政府在橫向結構上的構成由立法、行政、司法三個子系統(tǒng)構成;在縱向結構上由中央(全國)政府、地方政府、基層政府三個層級構成;公共政策在橫向結構上是由立法決策、行政決策、司法決策構成的，在縱向結構上是由中央(國家)政策、地方政策、基層政策構成的.

　　1、依橫向的形式特征進行劃分：

　　(1)立法決策：中國的人大決策和美國的國會決策。

　　1)中國人大決策的主要形式：①憲法②基本法律③其他法律④人大決定

　　2)人大的四大職權：①立法權②決定權③任免權④監(jiān)督權;

　　3)美國國會的權利分為：①立法權②非立法權，立法權是美國國會的首要權利，非立法權主要是指國會對行政部門和司法部門的監(jiān)督權。

　　(2)國家元首決策：總統(tǒng)制(模糊)、半總統(tǒng)半議會制、超級總統(tǒng)制這三類國家，才存在總統(tǒng)決策。

　　1)美國的總統(tǒng)決策通過如下途徑做出：①他在內閣決策中的獨斷權②總統(tǒng)在行政系統(tǒng)的末端建立起制定政策的總統(tǒng)直轄機構。

　　2)總統(tǒng)決策的類型：①總統(tǒng)向國會提出的國情咨文、預算咨文和經濟咨文②立法否決③委托立法④外交決策⑤防務政策。

　　(3)行政決策——六種類型的政治體制中，只有美國聯邦政府的行政決策與國家元首決策的界限含糊不清。

　　1)中國的行政決策。所謂行政決策，是指國家行政機關在法定的權力和職能范圍內，按一定程序和方法做出的決定。主要形式：①行政法規(guī)(以令的形式發(fā)布)②行政措施、決定和命令(以國務院文件形式或國務院辦公廳文件的形式發(fā)布)③部門規(guī)章(大都以部長令的形式發(fā)布，須報國務院備案)

　　2)美國的行政決策。總統(tǒng)決策大多是行政決策。行政機構分為四類：①內閣部②獨立管制機構③其他獨立機構④政府公司。

　　3)美國聯邦行政機構的決策有以下幾種：①對國會立法和總統(tǒng)決策的解釋②制定規(guī)章條例③行政裁決。

　　(4)司法決策:

　　1)中國的司法決策：我國的司法機關是政策執(zhí)行和政策監(jiān)控的重要主體，而作為政策制定的主體，其作用不大顯著的。

　　2)美國的司法決策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：①司法審查②推翻先前的判決③司法命令。

　　(5)執(zhí)政黨政策——除了中國為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策。

　　當代中國現行的政治體制是中國共產黨領導的議行合一制 。

　　1.橫向結構特點：1).全國人民代表大會是國家的最高權力機關;中國共產黨是中國政府系統(tǒng)的領導核心，主導著政府工程的運行;

　　2).黨的政策轉變?yōu)楣舱叩男问剑孩僦苯有问?mdash;—黨的會議文件和黨的領導人講話;②間接形式——黨的領導是政治的領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權推薦重要干部。

　　3).黨對國家事務實行政治領導的主要方式：使黨的主張通過法定程序，變?yōu)閲乙庵?

　　4).將黨的政策變成國家意志的法定程序有三種類型：①中共中央與國家機構聯名發(fā)布政策方案②提出政策創(chuàng)議③政府決策以黨的政策原則為依據。

　　2、依縱向形式特征上：公共政策的類型取決于國家結構。所謂國家結構：是國家的整體與部分，中央政權機關與地方政權機關之間的關系。

　　1)國家機構劃分為兩個基本類型：①單一制②邦聯制

　　2)以決策者即公共權力機關的層級或縱向結構為標準，公共政策類型可劃分為：①中央政策(國家政策)②地方政策③基層政策。

　　※公共政策的基本功能：①管制功能②引導功能③調控功能④分配功能

　　※公共政策的本質

　　1、公共政策的認識論本質——理論與實踐的中間環(huán)節(jié)。

　　政策兼具理論與實踐的二重特征。

　　1)政策與理論的基本關系：理論是政策的理念依據，政策是理論的具體化

　　2)政策與實踐的基本關系：政策是實踐經驗的原則化并在實踐中得以完善和發(fā)展，實踐須以政策為出發(fā)點并貫穿其整個過程

　　3)理論是政策的理念依據或指導思想有兩方面的含義：

　　①理論的內容影響和決定政策的內容，理論依據的不同造成政策的基本差別;

　　②理論的正確與否，決定政策的成敗;

　　4)理論和政策同屬觀念形態(tài)，其存在和發(fā)展都依賴社會實踐;政策只有通過實踐才能實現其目標和功能;

　　2、公共政策的社會本質：公共性與偏好性的對立統(tǒng)一

　　現代公共政策起決定作用的規(guī)定性：公共政策是公共權力機關為了一定的目標而進行的社會資源的配置和社會價值的分配。

　　※公共政策的基本特征：

　　(一)政治性、權威性與強制性：公共政策是由政治性組織制定的，是國家、政府、政黨為實現其政治目的而制定的行動方案和行為準則，因此，公共政策具有鮮明的政治性;公共政策是社會關系的調節(jié)器，公共政策的權威性是和它的政治性緊密聯系在一起的;公共政策的權威性是由它的強制性決定的。

　　(二)公共性與偏好性的對立統(tǒng)一

　　(三)應然與實然的統(tǒng)一

　　(四)回應性與普遍性的統(tǒng)一

　　※政策工具：指的是被設定為旨在實現一定政策目標的各種措施、策略、方法、技術、機制、行動、作為以及配置的人力、資金、設備、資源等手段。

　　※政策工具的類型：

　　(一)兩分法：規(guī)制性工具與非規(guī)制性工具;政府部門直接提供與非政府部門提供;誘導性工具與規(guī)制性工具。

　　(二)三分法：法律工具、經濟工具、交流工具;管制型工具、財政激勵工具、信息傳播工具;市場化工具、工商管理技術工具和社會化手段;自愿性工具、混合性工具、強制性工具。

　　(三)四分法:

　　1、哈內孔把政策工具劃分成立法、委托服務、征稅、說服四類形態(tài)。

　　2、艾爾莫爾把政策工具劃分成命令性、激勵性、能力構建、系統(tǒng)變遷四類。

　　3、休斯認為政府干預大多采用經濟手段，從經濟方面把政策工具區(qū)分為供應、補貼、生產、管制四類。

　　4、丘昌泰把政策工具分為：管制類工具、財務類工具、溝通類工具、組織類工具

　　(四)五分法:對中國學者影響較大的五分法：1、史耐德和英格拉姆：權威式、刺激式(包括激勵、收費、制裁、強制)、能力構建式、符號和勸告式、學習式

　　2、韋默和維寧：市場自由化、使用財政補貼和課稅的方式改變誘因;建立規(guī)章制度;經由市場機制提供物資;提供保險與社會保障。

　　(五)七分法:林德和彼得斯：命令條款、財政補助、管制、課稅、勸告、權威、契約

　　(六)八分法:胡德使用信息、財政、權威、組織四種基本資源達到監(jiān)督社會和改變行為兩項目的。 奧哈雷從政府介入方式和政府行動的類別兩個維度進行劃分。

　　※政策工具類型學研究的根本意義，在于政策工具的分類是政策工具的比較、選擇和配置的基礎。

　　※既有分類的缺陷：大多只適用于公共權力機關的經濟和社會政策所使用的政策工具;既有的政策工具分類過于重視正式、有形的、靜態(tài)的政策工具，而看輕甚至無視非正式的、無形的、動態(tài)的政策工具;有些分類過于簡括或過于龐雜，有些分類則純屬主觀臆想。

　　※如何進一步推動政策工具類型學的研究：

　　1、重視政策工具箱的建設;

　　2、堅持從個別到一般的認識路線;

　　3、使政策工具與政策目標之間的因果關系明確化、明朗化，為政策工具的選擇和配置奠定基礎。

　　第三章 政策系統(tǒng)與公共決策體制

　　※政策系統(tǒng)的三大子系統(tǒng)：①主體系統(tǒng)②支持系統(tǒng)③反饋系統(tǒng)

　　※公共政策主體是相對于政策客體而言的，指的是那些在特定政策環(huán)境中直接或者間接地參與公共政策制定、實施、評估、監(jiān)控的行為者;

　　※公共政策主體分為直接主體和間接主體兩大類：

　　1、直接主體：即公共政策的法定生產者。主要有①代議機關②行政機關③司法機關④其他直接主體(某些政治體制內的執(zhí)政黨和軍隊領導人或軍隊執(zhí)政機構)

　　2、間接主體，分為三類：①次國家政策行為者②跨國政策行為者③全球性政策行為者。

　　3、政策主體系統(tǒng)，包括三個子系統(tǒng)：

　　(1)政策制定系統(tǒng)，基本功能是：①認定政策問題②確認政策目標③組織政策方案的設計④主持審議備選方案并最終進行政策抉擇⑤完成政策合法化程序并正式發(fā)布政策

　　(2)政策執(zhí)行系統(tǒng)，基本功能是：①為政策方案的實施做好準備②有效實施政策方案③分析和總結執(zhí)行情況

　　(3)間接主體系統(tǒng)，基本功能是：①利益表達與利益綜合②提出公共問題③影響公共政策制定④影響并改變政策環(huán)境⑤填補政策直接主體所無法達到的空間

　　※政策系統(tǒng)與環(huán)境的關系(政策網絡)：所謂政策網絡是指在公共政策制定和執(zhí)行過程中，政府和其他行為者圍繞共同的、實際上是不斷協(xié)商的信念和利益而結成的正式的和非正式的聯系

　　1、公共政策環(huán)境變的復雜和動蕩的主要表現：①不確定性②關聯性③模糊性④動態(tài)性

　　2、政策網絡形成的原因主要有以下幾個方面：①交流信息和意見的需要②交換資源的需要③結盟的需要;④追逐權力的需要⑤協(xié)調的需要;

　　※公共政策客體的定義：是指政策發(fā)揮作用時所指向的對象或者說政策主體就哪些問題、針對哪些人制定政策;包括“人”，“事”;

　　1、從事的角度看，公共政策客體就是政策問題

　　2、從人的角度看，公共政策客體是目標人群—受制約的社會成員或社會團體

　　3、客體系統(tǒng)：由公共政策的客體組成的系統(tǒng)就是政策客體系統(tǒng)。

　　※政策支持系統(tǒng)：健全和完善政策支持系統(tǒng)是決策科學化、民主化的重要環(huán)節(jié)，由以下子系統(tǒng)構成：

　　1、信息傳播系統(tǒng)：是政策系統(tǒng)的“神經”系統(tǒng)，基本功能是：①信息的收集與整理②信息的加工與儲存③信息的傳遞

　　2、政策咨詢系統(tǒng)：也稱“思想庫”、“智囊”或“外腦”，通常由政策研究機構、政府與這些機構的關系、咨詢活動構成

　　3、政策監(jiān)控系統(tǒng)：是政策系統(tǒng)的一個特殊子系統(tǒng)，基本功能是：①建立政策監(jiān)控標準②監(jiān)測政策績效③發(fā)現和糾正政策執(zhí)行偏差

　　4、政策評估系統(tǒng)：政策系統(tǒng)的一個基礎子系統(tǒng)，五大構成要素是：①政策評估主體②評估對象③評估目的④評估標準⑤評估方法

　　※政策環(huán)境：對于具體的政策主體系統(tǒng)來說，存在兩種不同的政策環(huán)境：

　　1、政策系統(tǒng)的一般環(huán)境即系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境，包括：①地理自然環(huán)境②經濟環(huán)境③政治法治環(huán)境④社會文化環(huán)境⑤國際環(huán)境。

　　2、政策系統(tǒng)的工作環(huán)境：是指政策系統(tǒng)在制定和實施某項公共政策的過程中直接地對政策系統(tǒng)的運行產

　　生影響的政策環(huán)境。一國的現實國情是政策的工作環(huán)境。

　　※政策反饋系統(tǒng)：政策反饋系統(tǒng)是將政策的主體系統(tǒng)與客體系統(tǒng)、政策系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來的一個特殊子系統(tǒng)。多層次、多網絡是其突出特點。

　　※政策系統(tǒng)的運行的步驟：①利益輸入②利益綜合③政策形成④政策發(fā)布⑤政策執(zhí)行⑥政策反饋 ※政府權力、政府職能與公共政策的關系：

　　1、政府權力、政府職能的二重性決定了公共政策的二重性：①公共政策是政府推行政治統(tǒng)治的基本工具②公共政策是政府實施社會管理的重要手段

　　2、政府權力、政府職能決定政策的性質、類型與數量

　　※國家結構與公共政策的關系：任何政策都是在一定的政治制度所提供的總體框架內運行的，國家結構形式主要分為：

　　1、單一制： ①中央集權型(法國是中央集權型單一制的典型)②地方分權型(英國是地方分權型單一制的典型)

　　2、聯邦制。

　　※政府能力：政府在其職責范圍內，運用公共權力，正確地制定并有效地實施公共政策的能力，其內涵包括如下：1、政府能力與政府權力、政府職能密切相關.2、政府能力包括政策制定和政策執(zhí)行兩個層次的能力

　　※公共決策權的配置：

　　1、根據最高決策權所屬人數的多少，分為：①首長制②委員會制 ;

　　2、根據決策權限的集中與分散程度，分為：①分權制②集權制 ;

　　3、根據上級決策機關對下級的指揮控制方式，可分為①完整制②分離制;

　　4、根據決策系統(tǒng)中個部門的職責權限和范圍，分為①層級制②職能制。

　　※公共決策規(guī)則：①全體一致規(guī)則②多數規(guī)則

　　※公共決策體制的類型：①總統(tǒng)制②議會制③半總統(tǒng)制半議會制④超級總統(tǒng)制⑤委員會制⑥人民代表大會制⑦軍人獨裁制。

　　※公共利益的內涵：首先是利益獲得者的群體范圍，其次才是利益實現的程度。

　　※非政府政策行為者包括：公民、社會團體、政黨、大眾傳媒

　　※公民更多的是政策客體的理由：

　　1、公民的真正意愿很難確定

　　2、公民的意見多屬短見

　　3、公民參與成本過高，效率低下

　　4、公民參與會導致社會不穩(wěn)定

　　※如何理解公民是公共政策的基石;

　　1、整個政策運行過程都以公民為基礎

　　2、公民參與政策過程，可加深其對政策意義的理解，還可增加他們配合政策運行的自覺性，提高政策的

　　效力

　　3、政策過程的民主化、法制化要求公民參與

　　4、隨著信息網絡技術的發(fā)展，政策信息的獲得將變得十分便捷，公民的素質不斷提高，消除了參與過程所遇到的障礙，提高其參與效率

　　※社會團體、公民社會對公共政策的作用：①政策信息溝通②影響并制約公共政策③穩(wěn)定公共政策秩序 ④角色替代

　　※政黨與公共政策：政黨是公共政策制定最重要的倡導者和政策理念最重要的提供者，公共政策在很大程度上可以被視為執(zhí)政黨的政策，對公共政策的制定有著舉足輕重的作用;在實行兩黨制的國家里，政黨首先借助于公共權力才能夠與公共政策現實地發(fā)生聯系，政黨的主張和要求轉化為公共政策，只有那些在大選中獲勝、取得國家政權的政黨才能成為政策的直接制定者，其政治綱領和主張才能轉變?yōu)楣舱?。在實行一黨制國家里，政黨是公共政策的主導性力量。我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作制度，作為唯一合法的執(zhí)政黨以及全國人民根本利益和意志的集中體現者，中國共產黨在政策制定的各個環(huán)節(jié)上都發(fā)揮主導性作用，各民主黨派不是在野黨，而是參政黨，特們通過政治協(xié)商制度參與國家大事情的討論與決定

　　※大眾傳播對公共政策的作用：

　　1、提出公共問題并推動問題認定：①監(jiān)測環(huán)境變化，及時發(fā)現和提出公共問題②促進信息交流，釋放社會多元訴求③制造“焦點效應”，催生熱點公共問題

　　2、有效影響政策議程的設置：①推動公眾議程盡快轉化為政策議程②價值取向和利益導向的引領者 ③構建“第二現實”

　　3、影響公共政策的抉擇

　　※大眾傳播對政策執(zhí)行和監(jiān)控：1、為政策執(zhí)行提供良好的輿論支持;2、監(jiān)督和控制政策執(zhí)行過程

　　※大眾傳播對政策評估和調整：1、及時收集和反饋公眾對政策的意見;2、以自已特有的方式進行政策評估;3、推動公共政策的及時調整。

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