行政法的比例原則是什么論文(2)
行政法的比例原則論文篇3
摘 要 比例原則被學(xué)者們譽(yù)為公法領(lǐng)域的“帝王條款”，并被視為人權(quán)保障最重要的制度之一。它的實(shí)質(zhì)在于規(guī)制國(guó)家正確行使權(quán)力以維護(hù)社會(huì)秩序，保障人權(quán)。本文以一個(gè)案例作為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)比例原則的內(nèi)涵，地位，作用進(jìn)行探討，旨在為行政執(zhí)法提供一些參考，促進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范化，合理化。
關(guān)鍵詞 行政比例原則 自由裁量權(quán) 公權(quán)力
案例索引
一審：諸暨市人民法院(2008)諸行初字第15號(hào)行政判決(2008年7月3日)
二審：紹興市中級(jí)人民法院(2008)紹中行初字第37號(hào)行政判決(2008年11月25日)
案情
原告：郭建軍
被告：諸暨市國(guó)土資源局
2001年3月開(kāi)始，諸暨市暨陽(yáng)街道東三村趙四自然村村民郭建軍在拆除老房的基礎(chǔ)上，未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，擅自重建東面一間40.96平方米的住宅。2002年11月16日，諸暨市人民政府向郭頒發(fā)了諸暨集用(2002)字第1—13279號(hào)《集體土地使用證》。2006年2月7日，諸暨市人民政府以郭提供的房屋權(quán)源證明失實(shí)為由，對(duì)郭建軍作出諸政行決字(2006)第1號(hào)行政決定，撤銷諸暨集用(2002)字第1—13279號(hào)《集體土地使用證》，由諸暨市國(guó)土資源局依法辦理更正登記。郭建軍不服，向紹興市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2006年5月28日，紹興市人民政府作出維持諸暨市人民政府行政決定的復(fù)議決定。郭于2006年6月19日向諸暨市人民法院提起行政訴訟。該院于2006年8月3日作出(2006)諸行初字第22號(hào)行政判決：維持諸暨市人民政府作出的行政決定。郭建軍不服，提起上訴，紹興市中級(jí)人民法院于2006年10月27日作出判決：駁回上訴，維持原判。
2007年3月22日，諸暨市國(guó)土資源局立案查處，于2007年9月11日，向郭送達(dá)行政處罰告知書。11月28日，諸暨市國(guó)土資源局認(rèn)為郭建軍的行為違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第三款，屬非法占用土地的行為。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條第一款之規(guī)定，對(duì)郭作出責(zé)令其退還在暨陽(yáng)街道東三村郭莊處非法占用的40.96平方米土地上新建的房屋的諸土資監(jiān)罰(2007)第169號(hào)行政處罰決定書。郭建軍不服諸暨市國(guó)土資源局作出的行政處罰決定，于2008年1月28日向諸暨市人民政府提起行政復(fù)議。2008年4月20日，諸暨市人民政府作出維持諸土資監(jiān)罰(2007)第169號(hào)行政處罰決定的復(fù)議決定。郭建軍不服，訴至法院。
紹興市中級(jí)人民法院經(jīng)審理，作出判決：(1)撤銷浙江省諸暨市人民法院(2008)諸行初字第15號(hào)行政判決;(2)撤銷諸暨市國(guó)土資源局作出諸土資監(jiān)罰(2007)第169號(hào)行政處罰決定。審理認(rèn)為，本案上訴人郭建軍在拆除60多平方米老房的原宅基地上，重建一間40.96平方米的住宅,并未多占其他土地面積，也未改變土地用途和性質(zhì)，從庭審調(diào)查情況及雙方提交的證據(jù)看，上訴人所建房屋是否違反城市規(guī)劃及所在村區(qū)域是否有具體的規(guī)劃要求，被上訴人未提供充分的證據(jù)予以證明。而且從實(shí)際狀況看，上訴人的重建房屋與其他房屋在結(jié)構(gòu)上已聯(lián)為一體。
可見(jiàn)，上訴人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相比于其他未經(jīng)審批非法占地行為相對(duì)輕微?？紤]上述特定的基本情況，首先選擇最小侵害的方式，在此方式不具備條件時(shí)，可再考慮更嚴(yán)厲的制裁措施。也就是，農(nóng)村村民宅基地原拆原建，不改變土地利用性質(zhì)，不擴(kuò)大土地利用面積，不違反城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，雖未經(jīng)審批，但其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相比于其他未經(jīng)審批非法占地行為相對(duì)輕微處理方式，應(yīng)有所區(qū)別。否則行政裁量不符合比例原則?！缎姓幜P法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！缎姓幜P法》第二十七條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。因此，被上訴人適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條規(guī)定對(duì)上訴人作出的行政處罰決定屬于適用法律錯(cuò)誤。原審判決維持不當(dāng)。行政機(jī)關(guān)必須選擇相對(duì)成本最小的執(zhí)法手段，選擇對(duì)行政相對(duì)人最小侵害的方式，從而使行政執(zhí)法的成本與執(zhí)法收益相一致。
一、比例原則的應(yīng)有之義
比例原則最早產(chǎn)生于德國(guó)，源于19世紀(jì)末期的警察國(guó)家觀念。德國(guó)的行政法學(xué)鼻祖奧托•麥耶(Otto mayer)在其《德國(guó)行政法學(xué)》一書中最早明確的提出比例原則，即“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。”①比例原則受到越來(lái)越多國(guó)家憲法學(xué)和行政法學(xué)的借鑒和移植，目前已成為公法學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。其作用在于規(guī)制公共權(quán)力行使的手段和方法，引導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)審慎地行使國(guó)家權(quán)力，協(xié)調(diào)好公益與私益之間的關(guān)系。發(fā)展至今，比例原則的基本涵義可以定義為：行政主體在職權(quán)范圍內(nèi)行使行政自由裁量權(quán)時(shí),應(yīng)在全面衡量公益與私益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)方式進(jìn)行,不能超過(guò)必要限度,因而也被稱為“最小侵害原則”、“禁止過(guò)度原則”、“平衡原則”等。
比例原則在行政法學(xué)領(lǐng)域中具有重要地位,我國(guó)臺(tái)灣著名的行政法學(xué)者陳新民教授認(rèn)為: “比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則,其在行政法學(xué)中所扮演的角色,可比擬‘誠(chéng)信原則’在民法居于帝王條款之地位,所以,吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’當(dāng)不為過(guò)”。②德國(guó)行政法大師奧托•麥耶稱之為行政法的“皇冠原則”。
一般認(rèn)為，比例原則包括三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。
1、適當(dāng)性原則(suitability)。適當(dāng)性原則又稱目的性原則，或適合性原則，是指行政主體的目的與手段之間必須適當(dāng),如果采取的行政措施不能實(shí)現(xiàn)行政目的或無(wú)助于達(dá)到行政目的,那么就違反了適當(dāng)性原則，也就違反了比例原則?？梢?jiàn),這一原則是從“目的取向”上來(lái)規(guī)范行政權(quán)力與其行使主體所采取的措施之間的比例關(guān)系的。
2、必要性原則(necessity)。又稱最小損害原則。行政主體的行政行為如果要造成對(duì)公民利益的侵害，那么必須采取可供選擇的各種措施中對(duì)公民權(quán)益限制或損害最小的措施。例如我國(guó)《人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定：人民警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡，財(cái)產(chǎn)損失為原則。
3、狹義的比例原則 指行政行為所追求的公益價(jià)值應(yīng)當(dāng)和所侵害的公民權(quán)益之間保持一定平衡性，公益價(jià)值應(yīng)大于實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值所侵害的公民權(quán)益。根據(jù)這一原則，如果損害或成本巨大，而所要實(shí)現(xiàn)的行政目的很小，行政機(jī)關(guān)是不得采取行政措施的。對(duì)于這一原則，德國(guó)學(xué)者mayer.kopp 曾講到：警察為驅(qū)逐樹上的小鳥已無(wú)他法，只有使用大炮時(shí)，雖可達(dá)到驅(qū)鳥的目的，但使用大炮的后果不堪設(shè)想，所以違反比例原則不得為之。③
總之，行政法中的比例原則是目的與手段，權(quán)力預(yù)期的公共利益與損害的公民權(quán)利之間進(jìn)行權(quán)衡，從中尋找最佳途徑的一個(gè)可操作性的準(zhǔn)則。
二、比例原則在德國(guó)的起源與發(fā)展
比例原則在德國(guó)具有悠久的歷史。1882年，普魯士的最高法院(Oberverwaltungsgericht)就判決，國(guó)家干預(yù)公民權(quán)利需要特別的“許可”，即行政行為必須受制于司法審查，以保證警察行為不超過(guò)對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所必要的力度。當(dāng)時(shí)的《行政訴訟法》規(guī)定了“必要原則”：行政機(jī)構(gòu)只能“采取對(duì)維護(hù)公共秩序必要的措施。”(ALR第10接第Ⅱ部分第17段)只有在保護(hù)公共秩序必要的條件下，個(gè)人自由才能收到限制。二戰(zhàn)以后，比例原則被發(fā)展為“比例原則”，并獲得了憲法化。④聯(lián)邦憲法法院曾在案例中指出：“干預(yù)對(duì)實(shí)現(xiàn)目的必須合適并必要。他對(duì)有關(guān)個(gè)人不得施加過(guò)分負(fù)擔(dān)，且因此相對(duì)其效果必須合理。”
作為一項(xiàng)超越的法律規(guī)則，比例原則也開(kāi)始進(jìn)入到德國(guó)其他法律領(lǐng)域。刑法領(lǐng)域，這項(xiàng)原則表現(xiàn)為對(duì)刑事制裁的限制：如果某一類行為對(duì)社會(huì)并沒(méi)有真正的危險(xiǎn)，就不應(yīng)該定罪;如果沒(méi)有絕對(duì)必要，個(gè)人行為，不應(yīng)定為重罪。只有處罰導(dǎo)致冒犯的行為的發(fā)生頻繁，而且沒(méi)有其他更有效地方法的時(shí)候，才可以施加更為嚴(yán)厲的刑事處罰。在私法領(lǐng)域里，比例原則會(huì)作為解釋工具調(diào)和私人權(quán)利之間的矛盾，是不同的權(quán)利達(dá)到最優(yōu)化。從這一個(gè)角度講，比例原則作為一項(xiàng)首要的公法原則，已經(jīng)滲透到立法的各個(gè)領(lǐng)域。
三、我國(guó)行政執(zhí)法中比例原則的重要性
比例原則作為行政法上的“帝王條款”、“皇冠原則”已經(jīng)在德國(guó)等一些國(guó)家得到了深入發(fā)展,在我國(guó)尚沒(méi)有得到充分的重視。筆者認(rèn)為，可以從行政執(zhí)法與比例原則的關(guān)系中得出，比例原則對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法的不可或缺性。
行政執(zhí)法是指在實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共行政管理職能的過(guò)程中，法定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定承諾實(shí)施行政法律規(guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。⑤現(xiàn)代法治要求行政權(quán)的運(yùn)作要最大限度地尊重人民的權(quán)利，行政手段與目的之間必須符合比例關(guān)系。
1、比例原則有利于行政執(zhí)法中更好的保障公民權(quán)益。行政權(quán)力的行使有一個(gè)重要特征就是容易為了公共利益而忽略公民的權(quán)益。比例原則恰好強(qiáng)調(diào)目的與手段的關(guān)系，它的實(shí)質(zhì)在于促使國(guó)家正確行使權(quán)力以維護(hù)社會(huì)利益，保護(hù)公民權(quán)益，從而為實(shí)現(xiàn)行政目的與保障人權(quán)之間的均衡提供方法，最終實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益之間的平衡。
2、比例原則可以控制自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)，是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)至關(guān)重要的權(quán)力，它普遍存在于行政執(zhí)法的整個(gè)過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)中，也是行政機(jī)關(guān)面對(duì)復(fù)雜多變的具體情況的需要。但行政權(quán)具有天生的擴(kuò)張性，自由裁量權(quán)也極易被濫用，這就需要對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。，比例原則的可以對(duì)行政自由裁量權(quán)可以起到很好的制約作用，更易發(fā)現(xiàn)某些行為是否濫用裁量權(quán)。
當(dāng)然，比例原則也不是盡善盡美的，也有它功能的局限性。但它起碼為我們實(shí)現(xiàn)行政法治，為實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)保護(hù)公民的權(quán)益方面有著重要作用，在行政執(zhí)法中，行政主體應(yīng)該把比例原則與合法原則，合理原則，程序正當(dāng)原則等結(jié)合起來(lái)，既達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共秩序的目的，同時(shí)也維護(hù)好公民的權(quán)益。
注釋：
?、偃~俊榮.論比例原則與行政裁量.憲政時(shí)代.1986(3).
?、陉愋旅?行政法學(xué)總論.三民書局.1997.59-62.
?、坳愋旅? 中國(guó)行政法原理.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版.
?、軓埱Хw娟，黃建軍.比較行政法.法律出版社，2008年版.
?、萏平ㄈA.行政執(zhí)法實(shí)用教程.法律出版社，2009,(1):16.
猜你喜歡：
1.法律人的思維方法
2.公共基礎(chǔ)知識(shí)考點(diǎn):行政法的基本原則之合理行政