三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的空間

　　有一種流行的觀點認為 ，當(dāng)前農(nóng)民負擔(dān)屢減不輕和稅費提留屢收不起的根本原因是費多稅少，由此造成了收費者和繳費者雙方的隨意性，此種觀點認為，只要將農(nóng)村費改稅，可以《稅法》來規(guī)范收稅和繳稅雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而既解決隨意加重農(nóng)民負擔(dān)的問題，又解決稅費收取困難的問題。

　　這當(dāng)然是一種良好的愿望。姑且不論稅費不同的功用，費改稅必須解決以下兩個問題：由誰來收稅?第二、收多少稅?

　　先討論第一個問題。當(dāng)前鄉(xiāng)村稅費收取主要采用了兩種方式：第一種方式是由財稅部門收稅，由管理(服務(wù))部門收費。財稅部門和管理部門即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“ 七站八所 ”。過去農(nóng)民出售公糧，“戶賣村結(jié)”，無論是財稅部門還是管理部門，它們都可以在“村結(jié)”時直接從農(nóng)民售賣公糧所得款項中扣出，農(nóng)民出售公糧得“白條”。近年強調(diào)“戶賣戶結(jié)”，財稅和管理部門必須到一家一戶農(nóng)民家中收取稅費。因為農(nóng)戶分散而龐大，其工作量遠非鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所所可以承擔(dān)，因此，近年此種稅費收取方式已較少采用，而大都轉(zhuǎn)為第二種方式。具體地，第二種方式是“七站八所”將稅費提留額度計算到村，然后，通過種種途徑“攻關(guān)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政當(dāng)然也無力承擔(dān)稅費收取所需要的工作量，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政借用現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系體制，與村主職干部鑒定稅費收取責(zé)任狀，對于按時或提前完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟上的獎勵，對于無法按時完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟上的懲罰，嚴重的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以工作不力免去村干部職務(wù)。

　　單就以上兩種稅費提留收取方式而言，一種是由部門直接收取，一種是由鄉(xiāng)村組織代收，在形式上是截然不同的。但是，“戶賣村結(jié)”時，部門扣款是以農(nóng)民出售公糧為前提的，當(dāng)農(nóng)民交不起稅費時，他就拒絕出售公糧，因此，“戶賣村結(jié)”時對村干部最大的工作壓力便是所謂與“派款”聯(lián)系在一起的“催糧”。表面上看“催糧”是村干部在為糧食部門出力，實質(zhì)上是在為部門收取稅費打基礎(chǔ)。換句話說，無論何種稅費收取方式，面對千家萬戶分散的農(nóng)民，離開了村干部，稅費收取都不可能。

　　問題在于：1、通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村主職干部鑒定責(zé)任狀的形式來強制村干部收取稅費的法理依據(jù)何在?2、既然將收取稅費的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了村干部身上，還要那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的稅費收取部門干什么?據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅財稅部門，雖然在實際收取稅費方面能起作用甚小，但它們依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為富有闊綽的部門，由鄉(xiāng)村干部辛辛苦苦收取上來的稅費，財稅部門至少要花費近四分之一。換句話說，僅僅因為體制原因，農(nóng)民就要額外多出近1/4的錢來養(yǎng)活不干事的部門。

　　實行費改稅顯然只能改變費稅的性質(zhì)，并不能解決由部門收稅的工作量，也就是說不能改變由村干部來收取稅費本身的必然性。這同樣不能解決以上兩個問題。 據(jù)實征收，有多少收多少，這是稅制的基本原則。但當(dāng)前由村干部來收稅，事實上是將稅額包到了村，實質(zhì)上是包稅制?！洞褰M法》規(guī)定“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法”由村民會議討論決定，即是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的“五項統(tǒng)籌”費額可以由村民自己討論決定如何分攤，顯然，鄉(xiāng)對村是包稅制，村對農(nóng)戶則可以是一般稅制。這種辦法的好處是大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作量，而村內(nèi)因為農(nóng)戶較少，相互之間比較熟悉，采用一般稅制的工作量并不太大。

　　實行包稅制一舉解決了村干部收稅法理依據(jù)和專職收稅部門的出路問題。即，將當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級龐大而獨立的財稅部門收縮成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個會計單位，由此減輕農(nóng)民的負擔(dān)。 再討論第二個問題。因為當(dāng)前收費部門事實上大多沒有服務(wù)，而稅費提留總額相對于農(nóng)民實際收入太高，因此，農(nóng)民無論稅費，統(tǒng)統(tǒng)不愿交納。將稅費統(tǒng)收實在是不太合理的做法，原因是農(nóng)民交費是為了獲得較“自我服務(wù)”更多的公共服務(wù)，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務(wù)部門遺留下來的“官氣”太重，一方面服務(wù)能力和服務(wù)水平太差，農(nóng)民有無這些服務(wù)無所謂，認為交費賣服務(wù)不劃算;另一方面，要養(yǎng)活相對于劣質(zhì)服務(wù)過于龐大的部門人員，部門就必須千方百計向農(nóng)民收費。因為當(dāng)前部門“官氣”本身的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級部門不可能置部門死活于不顧，大多千方百計從政策上給部門以優(yōu)惠，對只收費不服務(wù)也大多睜一只眼閉一只眼，農(nóng)民向部門交費事實上成了如稅一樣必不可少的負擔(dān)。

　　因此，若不解決當(dāng)前部門只收費不服務(wù)的問題，費改稅就只能強化而不是削解部門的“官氣”，增加而不是減少農(nóng)民的負擔(dān)。如此一來，具有諷刺意味的將是農(nóng)民不僅負擔(dān)減輕不了，而且劣質(zhì)的服務(wù)可能都不再有了。

　　問題的關(guān)鍵是將現(xiàn)有的費推向市場，即是將公共服務(wù)推向市場。也就是說，應(yīng)該將部門的“官氣”削掉，讓它們憑借服務(wù)來獲得生存，農(nóng)民為了獲得較自我服務(wù)更多的公共服務(wù)，而自愿交費。費不應(yīng)該是鄉(xiāng)村強迫農(nóng)民交納，而應(yīng)該是農(nóng)民主動購買服務(wù)的支出。這就涉及到部門本身的改革。

　　一旦費從鄉(xiāng)村干部工作中或包稅額度中清除，農(nóng)民人均負擔(dān)的稅額就會大大減輕，收稅和收費也就可以大大地容易起來。

　　如上所述，民主化的村級治理因其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理收費的抵制，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的強大壓力和內(nèi)在動力。其改革的方向大致有兩個方面：第一、將功能重復(fù)的部分合而為一，具體若財稅部門不收稅，就應(yīng)將其收縮為一個會計單位，而由收稅效率更高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負責(zé)收稅;第二、將絕大部分服務(wù)部門推向市場，不要與上級所設(shè)機構(gòu)搞一一對應(yīng)，不能在市場上生存下來的就堅決撤掉;第三、對于少數(shù)管理性的服務(wù)部門，應(yīng)依職數(shù)定人員，多余閑雜人員全部遣散;第四、某些地方在鄉(xiāng)村之間所設(shè)管理區(qū)，可以撤掉，其人員除一部分抽回鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，可以安排部分素質(zhì)較高者到村級擔(dān)任支部書記職務(wù)。

　　改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)做什么?其主要工作是貫徹落實黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策，計劃經(jīng)濟時期形成的諸項職能，因人設(shè)事的部門和事務(wù)，因個人目的而慣于借用的傳統(tǒng)工作方式和工作方法，在新型鄉(xiāng)村關(guān)系背景下，既成為改革的對象，也成為進一步改革的前提。

　　四、民主化進程中的鄉(xiāng)村關(guān)系

　　村級治理的民主化是一個漸進的目標(biāo)模式，在此進程中，農(nóng)民政治認知與參與，村干部的自我定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作方式方法等等，都是有一個轉(zhuǎn)變和適應(yīng)的過程。換句話說，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系本身依然充滿著不確定因素，如何描述鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)換過程，還有很多工作要做。但是，從總的趨向來看，當(dāng)前村級治理民主化的趨向已經(jīng)為我們勾勒出了一幅充滿立體感的未來鄉(xiāng)村關(guān)系圖景。