南海時事政治論文寫什么(2)
南海時事政治論文篇二
菲律賓南海政策的轉(zhuǎn)型
摘 要 菲律賓阿基諾三世執(zhí)政后,利用相對有利的國內(nèi)、國際環(huán)境,迅速調(diào)整南海政策,實現(xiàn)了南海政策的轉(zhuǎn)型?!坝H美制華”成為菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的最終選擇,“引入第三方”成為菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型后的最終方向。菲律賓堅持單邊付諸國際機制,拉攏域外大國牽制中國,將徹底破壞南海地區(qū)原有的博弈模式,打破利益分配等式的均衡,為南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定注入更多不確定因素。然而,菲律賓新的南海政策并未達到預(yù)期目的。面對中國提出的“21世紀海上絲綢之路”倡議,利益驅(qū)動的政策慣性將促使阿基諾三世政府重新評估和衡量中菲關(guān)系,再次回到合作和管控分歧的軌道上來。
關(guān)鍵詞 菲律賓 南海政策 轉(zhuǎn)型
一、 菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的背景及過程
21世紀以來,中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅速,中國成為菲律賓的第三大貿(mào)易伙伴國。菲律賓在與中國的貿(mào)易中獲益匪淺。數(shù)據(jù)顯示,菲律賓對中國的商品貿(mào)易由1990年的0.61億美元激增到2010年的57億美元。
數(shù)據(jù)來源:世界貨幣基金組織網(wǎng)站,IMF, eLibrary-Data,Direction of Trade Statistics “9?11”事件后,美國在全球范圍內(nèi)發(fā)起反恐戰(zhàn)爭。為了獲得美國的軍事援助,時任菲律賓總統(tǒng)之職的格?阿羅約(Gloria Macapagal Arroyo)決定向美軍開放菲律賓領(lǐng)空,允許美軍特種作戰(zhàn)部隊在巴西蘭(Basilan)對菲律賓部隊進行訓(xùn)練。
Renato Cruz De Castro,“Twentyfirst Century Philippine Foreign Policy Gains and Possible Demise?”Southeast Asian Affairs,No.1, 2011,p.235.然而,“人質(zhì)事件”后,
2004年7月,菲律賓卡車司機克魯斯(Angelo De La Cruz)被伊拉克叛亂分子綁架。隨后,菲律賓政府被要求從伊拉克撤軍。迫于國內(nèi)政治壓力,阿羅約政府從伊拉克撤軍。此舉引發(fā)美國的強烈不滿,菲美關(guān)系嚴重倒退。為了打開外交局面,阿羅約政府打出“中國牌”,在中美之間實行“大國平衡”策略。
2004年9月,阿羅約總統(tǒng)對中國進行國事訪問。中菲就海洋搜救、救災(zāi)減災(zāi),以及人員交流培訓(xùn)等準防務(wù)領(lǐng)域的合作達成一致,同時雙方還決定擱置南沙群島的領(lǐng)土爭議,在爭議水域進行共同開發(fā)。
Renato Cruz De Castro,“The Philippines’Attempt in Equibalancing,”Pacific Focus,Vol.XXV,No.3,2010,p.363.2005年3月14日,中國、菲律賓和越南三國的石油公司在馬尼拉簽署《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》(JMSU,簡稱《協(xié)議》,下同)。此后,中菲關(guān)系進入了“蜜月期”。菲律賓南海政策進入“不刺激中國”,將中菲南海爭端局限于“中菲之間”,反對“美國或者其他任何第三方的介入”,并嘗試與中國進行合作的階段。
然而,2005年6月阿羅約陷入選舉丑聞,《協(xié)議》遭到菲律賓國內(nèi)反對派和媒體的質(zhì)疑。2008年,本可以為南海地區(qū)帶來和平的《協(xié)議》被擱置起來。2009年,菲律賓國會通過所謂“領(lǐng)?;€法案”,將中國的黃巖島和南沙群島部分島嶼劃為菲律賓領(lǐng)土。2010年,阿基諾三世(Benigno Simeon Cojuangco Aquino III)入主馬拉坎南宮。相較于阿羅約時期,阿基諾三世政府所面對的國際、國內(nèi)環(huán)境發(fā)生了重大變化。外部是美國以“巧實力”強勢“重返亞太”。內(nèi)部是國際油價飆升和飽受詬病的菲律賓軍事實力引發(fā)國內(nèi)政治氣候變化。內(nèi)外環(huán)境的變化使阿基諾三世重新在中美之間做出選擇。經(jīng)權(quán)衡,他放棄了“中美平衡”,轉(zhuǎn)向“親美制華”。與此同時,南海問題的熱點化、國際化為菲律賓南海政策的轉(zhuǎn)型提供了契機。
能源利益是菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的直接原因。
鞠海龍:《菲律賓南海政策:利益驅(qū)動的政策選擇》,載《當代亞太》2012年第3期,第80頁。美國能源信息管理局2013年的一份報告顯示,南海地區(qū)蘊藏的石油和天然氣可能高達110億桶和190萬億立方英尺。2010年,菲律賓全國能源總供給為4070萬噸石油當量,石油占能源總供給的35.9%,能源自給率僅為57.5%。
中國商務(wù)部:《對外投資合作國別(地區(qū))指南 菲律賓》(2014年版),第16頁。2010年底,受“阿拉伯之春”影響,國際油價迅速抬升。作為石油凈進口國,能源安全對菲律賓的重要性不言而喻。剛剛成立不久的阿基諾三世政府馬上表現(xiàn)出對該事件的敏感性。2011年3月,菲律賓能源部長約瑟?雷內(nèi)?阿爾門德拉斯(Jose Rene Almendras)隨即表示準備增加石油及其產(chǎn)品的儲備來應(yīng)對中東及北非持續(xù)動蕩給世界石油市場造成的影響。
曹云華、鞠海龍:《南海地區(qū)形勢報告 2012-2013》,北京:時事出版社,2013年,第151頁。4月,菲律賓能源部又對15塊油氣區(qū)域進行招標;7月,菲律賓再次對3塊油氣區(qū)域的開采權(quán)進行招標,其中兩處位于南沙禮樂灘附近。阿基諾三世政府頻頻對南海油氣區(qū)域進行招標,體現(xiàn)了其對南海油氣資源的戰(zhàn)略價值的認識的提升,并由此轉(zhuǎn)化為菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的動力。
安全利益是菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的重要原因。冷戰(zhàn)時期,美國與菲律賓簽訂《美菲共同防御條約》,構(gòu)筑同盟關(guān)系。作為美國遏制共產(chǎn)主義的一環(huán),菲律賓的安全由美國保證,因而并未形成與其地緣特點相匹配的武裝力量和軍力結(jié)構(gòu)。冷戰(zhàn)后,美國撤出了在菲律賓基地的所有駐軍,菲律賓軍事力量的脆弱性顯現(xiàn)出來,其海、空軍裝備落后,發(fā)展嚴重不足等問題尤其顯著。2011年,菲律賓的調(diào)查船與中國兩艘巡邏艇在禮樂灘發(fā)生對峙,直接促使阿基諾三世政府轉(zhuǎn)變其國家防務(wù)重心。 Renato Cruz De Castro,“The Aquino Administration’s 2011 Decision to Shift Philippine Defense Policy from Internal Security to Territorial Defense: The Impact of the South China Sea Dispute,”The Korean Journal of Defense Analysis,Vol.24,No.1,March 2012,p.67.提升菲律賓軍隊現(xiàn)代化水平成為阿基諾三世政府的目標。阿基諾三世甚至承諾,“在離任之前,菲律賓的天空將會在先進空中裝備的保衛(wèi)之下”。
在美國“重返亞太”的戰(zhàn)略背景下,南海問題成為其推動美菲軍事合作,獲取美國軍事援助,提升菲律賓軍事力量而信手拈來的借口。
能源利益與安全利益共同構(gòu)成了菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的原動力,凸顯了菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的意圖和目的。但是,在能源利益與安全利益的作用下,菲律賓南海政策仍有其他選擇。而美國“重返亞太”戰(zhàn)略――這一外部推力最終“催化”了菲律賓南海政策的轉(zhuǎn)型。2009年,奧巴馬政府進行亞洲戰(zhàn)略的調(diào)整,提出“重返東南亞”,南海問題成為其戰(zhàn)略的著力點,菲律賓則成為其介入南海問題的“前站”。2010年7月,希拉里?克林頓在越南河內(nèi)發(fā)表了美國關(guān)于南海爭端的聲明,第一次完整地表達了奧巴馬政府的南海政策。
鞠海龍:《美國奧巴馬政府南海政策研究》,載《當代亞太》2011年第3期,第98頁?!爸С譅幾h各方聯(lián)合通過規(guī)范各方南海行為的政治或法律文件”和“要求各方在南海地區(qū)的行動必須符合國際法,尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定”成為美菲在南海問題上對華政策的結(jié)合點。2012年4月,正當黃巖島事件對峙時刻,美菲高調(diào)舉行“肩并肩2012”軍事演習(xí),美國為菲律賓加油打氣的意味濃厚。2012年8月,美國國務(wù)院更是發(fā)表所謂的南海聲明,點名批評中國提升三沙市行政級別,指責(zé)中國不愿通過外交合作解決分岐,進一步加劇了該地區(qū)的緊張局勢。
《美國務(wù)院聲明誹謗中國加劇南海緊張局勢 美方再度暴露“渾水摸魚”企圖》,載《人民日報》2012年8月4日,第3版。除此之外,美國逐步加強在菲律賓的軍事存在。從2013年8月開始,菲美兩國正式就擴大美軍在菲“輪換部署”事宜展開談判。2014年4月奧巴馬訪問菲律賓之際,菲美正式簽署《加強防務(wù)合作協(xié)議》,菲律賓允許美國軍隊使用菲國的軍事基地,增加美軍在菲律賓的輪換部署。同時,美菲軍事演習(xí)規(guī)模不斷擴大,關(guān)注點逐漸由內(nèi)部威脅向外部威脅轉(zhuǎn)移,其針對中國的意圖明顯,這既表達了美國對菲律賓的安全保證,也為美國南海政策預(yù)留了可操作空間,更顯示了對菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的誘導(dǎo)和支持。美國的“回家”滿足了菲律賓提升軍事力量、維護其南海主張的需求,
《菲律賓稱不會在主權(quán)上讓步 歡迎美加強亞太存在》,符合菲律賓的安全利益和能源利益,菲律賓南海政策由此急速轉(zhuǎn)向?!坝H美制華”成為菲律賓南海政策的選擇,“引入第三方”成為菲律賓南海政策的方向。
二、 菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的選擇
以美菲同盟為依托擠壓中國成為菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的首要選擇。美國“重返亞太”戰(zhàn)略為提升美菲同盟提供了契機。2011年2月,阿基諾三世任命“親美”的羅薩里奧(Albert del Rosario)為菲律賓外交部長。羅薩里奧上臺不久就明確表示,美國仍然是菲律賓“唯一”的戰(zhàn)略伙伴。6月,羅薩里奧訪美,得到了美國“提供適當?shù)奈镔Y和裝備支持菲律賓國防工作的承諾”。
11月,羅薩里奧與美國國務(wù)卿希拉里簽署《馬尼拉宣言》以紀念菲美《共同防御協(xié)定》簽署60周年。宣言指出,美國將與盟友菲律賓進行合作,在海洋事務(wù)上對其提供支持。2012年1月,羅薩里奧再赴華盛頓參加美菲第二屆雙邊戰(zhàn)略對話,雙方就加強海上安全方面的合作達成一致。4月,兩國首次舉行國防和外交(2+2)部長級會議。會后雙方發(fā)表聯(lián)合聲明,強調(diào)兩國將在軍事和經(jīng)濟領(lǐng)域加強合作,美菲軍隊也已準備好及時應(yīng)對區(qū)域危機。6月,阿基諾三世訪問美國,明確表示希望美國在南海問題上為菲律賓提供支持。12月,美菲第三次雙邊戰(zhàn)略對話直指南海,雙方討論加強美軍在菲律賓的存在問題,同意加強防務(wù)合作,美國再次允諾向菲律賓提供武器裝備,提升菲軍在南海對抗中國的能力。阿基諾三世政府敞開雙手歡迎美國“回家”,強化美菲同盟,擠壓中國的目的十分明確。
獲取美國的軍事援助,提高菲律賓軍隊現(xiàn)代化水平,增強其維護菲律賓在南海主張的能力,成為阿基諾三世政府南海政策轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。菲律賓國防部長加斯明曾指出,菲律賓沒有力量在南中國海抵御外國勢力,“直至我們加強力量之前,我們什么也做不了,只能抗議,再抗議?!?/p>
阿基諾三世政府自成立以來,多次斥巨資進行國防采購。2011年5月,菲律賓從美國獲得第一艘“漢密爾頓級”巡邏艦。次年5月,菲律賓外長羅薩里奧在美國智庫傳統(tǒng)基金會演講時,將南海定義為菲律賓的核心利益,希望美國能夠繼續(xù)主導(dǎo)亞洲,并向菲律賓提供更多軍事裝備。隨后,美國將第二艘“漢密爾頓級”武裝快艇轉(zhuǎn)讓給菲律賓。阿基諾三世更是在公開場合多次允諾撥巨資用于軍隊建設(shè)。2013年5月21日,在海軍建軍115周年紀念儀式上,阿基諾三世承諾撥款 18 億美元,用以提高軍隊保衛(wèi)領(lǐng)海的能力。
陽陽:《菲律賓軍隊現(xiàn)代化計劃與南海問題》,載《和平與發(fā)展》2014年第4期,第82頁。2014年11月17日,在菲律賓國防部75周年紀念活動上,阿基諾三世再次承諾將在2017年前投入約910億菲律賓比索(20億美元)用于國防裝備采購。
菲律賓當局已經(jīng)關(guān)閉了雙邊談判的大門。2011年,菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世與外長羅薩里奧對東盟國家進行“穿梭外交”,在東盟南海政策方面協(xié)調(diào)成員國立場,試圖形成一致對華的態(tài)勢。 曹云華、鞠海龍:《南海地區(qū)形勢報告2012―2013》,北京:時事出版社,2013年,第159頁。2012年12月,阿基諾三世在參加?xùn)|盟峰會時不顧外交禮儀,在柬埔寨首相洪森開始總結(jié)時突然插話,否認東盟內(nèi)部曾在南海問題上達成盡快展開關(guān)于“南海行為準則”談判、排除域外國家干擾的共識。2014年8月,中國外長提出處理南海問題的“雙軌思路”。隨后,菲律賓則針鋒相對推出所謂“三步驟行動計劃”,擾亂東盟共識。另外,菲律賓在單邊付諸國際機制的道路上越走越遠。2011年4月,菲律賓外交部向聯(lián)合國提交照會,抗議中國先前對南海有關(guān)島嶼及其附近海域的主權(quán)聲明。2013年1月,菲律賓向中方提交了就南海問題提起國際仲裁的照會及通知。3月,菲律賓單方面將中菲南海爭議提交給根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》附件七設(shè)立的仲裁法庭,要求進行強制仲裁。4月,菲律賓外交部發(fā)言人赫爾南德斯(Raul Hernandez)稱,國際海洋法法庭庭長柳井俊二已經(jīng)完成全部5名審議中菲南海爭端仲裁員的任命。盡管中方拒絕參與仲裁,但依據(jù)程序,國際仲裁法庭仍然受理了菲律賓提交的訴訟,并將在中方缺席的情況下繼續(xù)執(zhí)行仲裁程序。由此可見,引入東盟和國際法等第三方介入中菲南海問題已經(jīng)成為菲律賓南海政策的主要抓手。
三、 菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)
(一) 轉(zhuǎn)型的宏觀環(huán)境
21世紀以來,改革開放逐漸深化,中國與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切。2002年11月,中國與東盟簽署了《中國與東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》,確立了建設(shè)中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的目標。2010年1月,中國-東盟自貿(mào)區(qū)如期全面建成。2011年開始,中國發(fā)展為東盟的第一大貿(mào)易伙伴及商品出口目的地。據(jù)統(tǒng)計,2010年至2013年,中國與東盟的雙邊商品貿(mào)易總量達12275.1億美元,其中,東盟對中國的商品貿(mào)易總量達5499億美元,中國對東盟的商品貿(mào)易總量達6776.1億美元。
數(shù)據(jù)來源:世界貨幣基金組織網(wǎng)站,IMF, eLibrary-Data,Direction of Trade Statistics,在投資上,2011年至2013年,中國對東盟的投資額達218.78億美元,占東盟吸收外資的6.5%。
數(shù)據(jù)來源:東南亞國家聯(lián)盟網(wǎng)站,ASEAN,Resources,Statistics,F(xiàn)oreign Direct Investments,伴隨著熱絡(luò)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,中國與東盟國家的安全關(guān)系亦日益深化,中國已經(jīng)與泰國、菲律賓、印度尼西亞、新加坡、緬甸、柬埔寨和馬來西亞建立軍事聯(lián)系,這些聯(lián)系不僅涉及到軍事援助、軍事問題的雙邊談判、軍事裝備的聯(lián)合生產(chǎn)以及聯(lián)合軍事演習(xí)等領(lǐng)域,而且擴展到參與地區(qū)安全論壇和國防諒解備忘錄的簽署。
Dosch Jrn,“Southeast Asias Security and Political Outlook,”Regional Outlook 2010/2011 Southeast,p.7.毫無疑問,對東盟而言,中國已經(jīng)成為亞太地區(qū)的主導(dǎo)國家之一。然而,這一切被部分別有用心之人渲染為中國對東盟的“魅力攻勢”。另外,中國對東海釣魚島爭端態(tài)度日趨堅定,對南海的政策取向亦由“維穩(wěn)”向“維權(quán)”轉(zhuǎn)變,再加上中國海軍力量的穩(wěn)步發(fā)展,這一切都讓南海周邊國家“看在眼里”,急在心上。菲律賓更是多次表示對中國的所謂擔(dān)憂,指責(zé)中國“威脅南海重要的貿(mào)易通道”,
Richard Javad Heydarian,“Construction Tensions in the South China Sea,”Asia Times,Oct 26, 2012,.“對美國的亞太地位構(gòu)成挑戰(zhàn)”。
Christina Mendez,“Joker Says Mutual Defense Treaty Useless,”The Philippine Star,May 3,2012,美國進一步火上澆油。美國防長哈格爾直言中國“不利于南海地區(qū)的穩(wěn)定”。
《美防長強力指責(zé)中國破壞區(qū)域穩(wěn)定》,載[新加坡]《聯(lián)合早報》2014年6月1日,這些言論在一定程度上反映了南海地區(qū)周邊國家對中國經(jīng)濟與軍力發(fā)展的“憂慮”,構(gòu)成了菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實環(huán)境。
南海爭端屬于典型的地緣政治沖突。
張昆、陳雅莉:《東盟英文報章在地緣政治報道中的中國形象建構(gòu)――以〈海峽時報〉和〈雅加達郵報〉報道南海爭端為例》,載《新聞大學(xué)》2014年第2期,第72頁。二戰(zhàn)時,南沙群島成為日軍侵略菲律賓的跳板。戰(zhàn)后,菲律賓的地緣戰(zhàn)略價值受到重視。1946年7月23日,剛剛獨立的菲律賓政府即表示,出于國家的安全考慮,菲律賓擬將位于巴拉望(Palawan)島以西200海里處的南沙群島“納入國防范圍”。
張明亮:《超越僵局:中國在南海的選擇》,香港:社會科學(xué)出版社,2011年,第190頁。冷戰(zhàn)結(jié)束后,大國力量逐漸從亞太收縮,然而,南海因其重要的戰(zhàn)略位置、豐富的海洋資源和礦產(chǎn)資源而引發(fā)多方關(guān)注,南海問題驟然升溫。2009年起,美國高調(diào)宣稱“重返亞太”,其遏制中國的意圖躍然紙上。這一戰(zhàn)略不僅僅讓菲律賓,也使其他東南亞國家必須在兩大國之間做出選擇。歷史上,1898年美西戰(zhàn)爭之后,菲律賓便與美國建立了穩(wěn)固的關(guān)系,時任菲律賓總統(tǒng)的阿奎納多(Emilio Aguinaldo)及其追隨者都將美國視為幫助其保護國家主權(quán)的最有力的盟友。 De Jesus, Melinda Quintos,“America through a Philippine Prism,”Harvard International Journal of Press/Politics,Vol.2 Issue 2,1997,p.113.長期以來,美國的影響已深刻滲入菲律賓的國民心智當中。美國撤軍時,當時輿論甚至認為,菲律賓的經(jīng)濟必將崩潰,民主必將崩塌。
De Jesus,Melinda Quintos,“America through a Philippine Prism,”Harvard International Journal of Press/Politics,Vol.2 Issue 2,1997,p.115.美菲共同的歷史記憶成為了菲律賓對外政策中無法抹除的影響因子。
(二) 轉(zhuǎn)型的微觀因素
2010年,阿基諾三世在競選總統(tǒng)期間就曾向軍方承諾,如若當選,軍費開支將提高至菲律賓GDP總值的2%。
Institute for Defence Studies and Analyses,“Asian Defence Yearbook 2010,”Malaysia,Asian Defence Journal,2011,p.86.近年來,菲律賓經(jīng)濟高速發(fā)展,其中2007年菲經(jīng)濟增速一度達到7.1%。2009年,受全球金融危機影響,菲經(jīng)濟增速迅速下滑至1.1%。2010年,由于全球經(jīng)濟復(fù)蘇帶來其出口增長,菲經(jīng)濟增速迅速反彈到7.3%,創(chuàng)35年來最高紀錄。2011年以來,菲經(jīng)濟實現(xiàn)高速增長,2012年和2013年,經(jīng)濟增速分別為6.8%和7.2%。
數(shù)據(jù)來源:中國商務(wù)部:《對外投資合作國別(地區(qū))指南 菲律賓》2014年版,第12頁。值得注意的是,2012年,菲經(jīng)濟增速高出東盟經(jīng)濟增速0.9個百分點。
數(shù)據(jù)來源:整理自《東盟統(tǒng)計年鑒》(2013年),第37頁。良好的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢為菲律賓政府擴大國防支出,采購美式武器裝備提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。
另外,南海爭端對中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系影響不大。在菲律賓的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中,服務(wù)業(yè)是主體,旅游業(yè)是菲律賓經(jīng)濟發(fā)展的支柱;工業(yè)上主要是進口替代工業(yè),礦業(yè)、制造業(yè)及業(yè)務(wù)流程外包發(fā)展良好;農(nóng)業(yè)是重要組成部分,主要種植糧食和經(jīng)濟作物。相關(guān)資料表明,菲律賓的服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速,其占經(jīng)濟總量的比重不斷上升,由2005年的48.1%上升到2012年的56.9%;農(nóng)業(yè)占經(jīng)濟總量的比重則不斷下降,由2005年的19.1%下降到2012年的11.1%;工業(yè)占經(jīng)濟總量的比重則基本穩(wěn)定在32%左右。
數(shù)據(jù)來源:《東盟統(tǒng)計年鑒》(2013年版),第42-43頁。作為菲律賓的第三大貿(mào)易伙伴,中國是菲礦石、香蕉出口的主要目的地。黃巖島事件后,中國曾與菲律賓在香蕉等農(nóng)產(chǎn)品上存在糾紛,然而,鑒于菲律賓的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),此次糾紛并未對菲律賓的經(jīng)濟發(fā)展造成太大影響,雙方“在非常時期像平常一樣做生意”。
Roberto R. Romulo,“Phl-China Relations:Doing Business as Usual in Unusual Times,”The Philippine Star,October 31,2014,由于中菲政治關(guān)系的冷淡未對菲律賓經(jīng)濟造成大的沖擊,阿基諾三世政府便放手在中菲南海爭端上采取更為激進的行為。
涉華爭端的強硬態(tài)度為阿基諾三世贏得了一路攀升的支持率,并反作用于菲律賓的南海政策,加深了菲政府在涉華爭端上更加激進化的取向。據(jù)菲律賓第二大調(diào)查公司Pulse Asia的報告,2012年9月,阿基諾三世總統(tǒng)的支持率高達78%,為1986年以來菲總統(tǒng)支持率的最高記錄。
Patricio N.,Abinales, “The Philippines Under Aquino III, Year 2,”Southeast Asian Affairs,Vol.1, 2013, p.224. 民間組織“西菲律賓海聯(lián)盟”更是揚言舉行菲律賓全球反華示威活動,支持阿基諾三世政府對華施壓。同時,在國內(nèi)政治合作上,2012年4月,菲律賓政府與摩洛伊斯蘭解放陣線正式簽署協(xié)議,宣布同意該組織在菲律賓南部組建“政治實體”。政治和解在一定程度上緩解了菲律賓武裝部隊面對國內(nèi)叛亂武裝的壓力,為阿基諾三世政府調(diào)整軍隊防務(wù)重心,由“向內(nèi)”轉(zhuǎn)向“對外”提供了操作空間,正面面對來自海上中國的“威脅”,集中力量發(fā)展海軍和空軍。這些因素均構(gòu)成了菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ)。
四、 菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的影響及效益分析
(一) 南海地區(qū)博弈模式發(fā)生改變
在處理南海問題上,中國一貫堅持按國際法的有關(guān)規(guī)定和《南海各方行為宣言》的有關(guān)精神,通過雙邊談判解決領(lǐng)土和海洋劃界爭議,
具體可參見歷次外交部發(fā)言人在涉中菲南海爭端上的相關(guān)表述。反對將南海問題復(fù)雜化、國際化的立場。2005年,中、菲、越三國石油公司共同簽署《協(xié)議》,把南海爭端局限于爭議各方,基本上符合中國的戰(zhàn)略初衷。事實證明,中國堅持雙邊談判解決爭議的原則符合中菲雙方利益。2007年,中菲兩國領(lǐng)導(dǎo)人同意進一步深化戰(zhàn)略性合作關(guān)系,中菲關(guān)系得到進一步提升。然而,菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型之后,單方面采取行動,冷落對待中方關(guān)于處理南海問題的倡議,揚言“不會跟中國重啟雙邊談判”。
《菲律賓稱2016年前不會和中國重啟南海爭端雙邊談判》,鳳凰網(wǎng),2014年12月11日,一方面,菲律賓積極迎合美國的“重返亞太”戰(zhàn)略,為美國介入南海問題提供便利。同時,阿基諾三世積極開展“穿梭外交”,在東盟南海政策方面協(xié)調(diào)立場,深刻影響東盟對南海問題的總體政策走向,導(dǎo)致東盟一致對華的傾向愈發(fā)明顯。再者,阿基諾三世積極尋求域外大國的支持。除了向韓國大量購買先進武器裝備之外,菲律賓還積極拉攏日本,而日本亦對菲律賓表現(xiàn)出了強烈的興趣。2013年1月,執(zhí)政伊始的安倍首相決定將菲律賓作為出訪的首站。日本支持菲律賓就南海爭端把中國告上法庭, Jovan Cerda,“Japan Supports Phls Legal Move on South China Sea Dispute,”The Philippine Star,May 23,2013,而阿基諾三世則支持日本解禁集體自衛(wèi)權(quán),放寬武器出口,并表示,“更加強大的日本將成為阻嚇中國在西菲律賓海(中國南海)的一支平衡力量”。
Pia Lee-Brago and Aurea Calica,“Phl, Japan Enhance Maritime Cooperation,”The Philippine Star,January 11,2013,2014年5月21日,就在越南發(fā)生反華暴力事件后,阿基諾三世會見來訪的越南,表示要進一步加強兩國的防務(wù)交流與合作,透露出了菲越聯(lián)合對抗中國的意圖。另一方面,菲律賓積極引入國際機制,單邊付諸國際法。2013年1月,菲律賓單方面將中菲南海爭端提交國際仲裁法庭,并在2014年3月向國際仲裁法庭提交陳情書和訴狀。國際仲裁法庭介入南海問題已成定局。
菲律賓政府積極“引入第三方”介入南海問題,改變了該區(qū)域各國在南海問題上的博弈模式,由原來的雙邊博弈走向多方博弈。南海爭端不再局限于中國與爭議國或東盟之間,美國、日本,甚至連國際仲裁法庭,都將是中國在南海爭端中不得不面對的新的變量。這些變量的指向性較為明確,為中國在周邊地區(qū)的外交施展施加了巨大的壓力。多方博弈模式增加了中國談判的成本和難度,更重要的是,為南海地區(qū)的穩(wěn)定增加了不穩(wěn)定的因素,中菲、中美在南海地區(qū)發(fā)生直接沖突的可能性增大。
(二) 南海地區(qū)利益分配發(fā)生改變
對于中菲雙方而言,南海地區(qū)不僅蘊含著經(jīng)濟利益,更包含著主權(quán)與戰(zhàn)略利益。長期以來,南海地區(qū)的利益流動生態(tài)基本穩(wěn)定。早在1988年,鄧小平接見來訪的菲律賓總統(tǒng)阿基諾(Maria Corazon Cory Cojuangco Aquino)時明確指出中國對待南海問題的態(tài)度與原則,即“主權(quán)屬我,擱置爭議,共同開發(fā)”。隨后,中國領(lǐng)導(dǎo)人也都在不同場合重申這一原則。可以說,這一原則是中國在經(jīng)濟利益與主權(quán)利益之間權(quán)衡的結(jié)果。在這一原則的指導(dǎo)下,南海地區(qū)總體上呈現(xiàn)“雙贏”、“互惠”甚至可以說是“相對靜止”的局面。菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型后,單邊地將中菲南海爭議提交國際仲裁法庭,這一做法將徹底改變該地區(qū)原有的利益流向等式,由“非零和博弈”轉(zhuǎn)向“零和博弈”。已有學(xué)者就菲律賓將南海問題提交國際法庭之后中國的選擇及可能出現(xiàn)的后果進行分析并指出,假設(shè)國際仲裁法庭裁定擁有對中菲南海問題的管轄權(quán)(盡管中國對此矢口否認),如果中國改變現(xiàn)有立場,接受國際法庭的仲裁,與菲律賓就爭端問題對簿公堂的話,結(jié)果只能有一個,有利于中方或者有利于菲方;即便中國堅持現(xiàn)有立場,不接受國際法庭的仲裁,國際仲裁法庭的程序仍會依舊進行,中國可能期待一個對其有利的結(jié)果,一旦結(jié)果有損其利益,中國亦會堅決否認;最后,中國也可能選擇孤立菲律賓或者迫使菲律賓放棄仲裁
Peter A. Dutton,“The Sino-Philippine Maritime Row:International Arbitration and the South China Sea,”East and South China Seas Bulletin,Vol.10, 2013,p.6. 。無論如何,這些結(jié)果都將是“零和博弈”,一方的獲利建立與另一方的損失之上。第三方的加入將徹底改變南海地區(qū)的利益流向,它們在攫取南海地區(qū)的經(jīng)濟利益和戰(zhàn)略利益的同時,中菲雙方在南海地區(qū)較為穩(wěn)定的利益輸送鏈將被打破??梢灶A(yù)見,中菲雙方都將不再是南海地區(qū)的良性受益方,而都轉(zhuǎn)化為南海地區(qū)利益的惡性競爭方。再者,一旦菲律賓在轉(zhuǎn)型后的南海政策中獲得收益,這將對南海地區(qū)周邊國家產(chǎn)生重大影響。東南亞其他南海主權(quán)聲索國將群起效尤,南海地區(qū)的利益分配等式將徹底失衡,進入重新調(diào)整的狀態(tài),爭端各方以及其他各方都將在經(jīng)濟利益與主權(quán)、戰(zhàn)略利益之間重新尋找平衡。在新的利益等式形成之前,沖突的可能性將大大增加。
(三) 轉(zhuǎn)型的效益分析
在阿基諾三世政府的苦心經(jīng)營下,菲律賓南海政策的轉(zhuǎn)型基本完成,“一邊倒”的戰(zhàn)略收到一定效果。菲律賓確實以較低成本獲得了美國的軍事援助,提高了其軍事現(xiàn)代化水平,并將其安全重心由向內(nèi)轉(zhuǎn)向?qū)ν猓瑥娀婪仆?,并以此為依托,在涉華南海爭端上持續(xù)保持強硬姿態(tài)。同時,菲律賓將南海問題提交國際仲裁法庭,并強調(diào)《聯(lián)合國海洋法公約》在南海爭端的解決方面發(fā)揮根本性作用,為中國的外交開局造成巨大的壓力。但是,我們也應(yīng)該看到,這些效益并不算大,也不會維持很長時間。
在國內(nèi),一方面,菲律賓因化石能源短缺而導(dǎo)致的電力供應(yīng)緊張的局面并未得到徹底解決。2015年2月,菲律賓能源部長甚至希望阿基諾總統(tǒng)能請求國會授權(quán)他因電力供應(yīng)緊缺而宣布國家緊急狀態(tài)。
Marichu A.Villanueva,“Power Crisis Now upon Us,”The Philippine Star,F(xiàn)ebruary 25,2015,而盡管菲律賓多次就南海油氣區(qū)域進行招標,但收效甚微。2012年8月,菲律賓的油氣田開采權(quán)只有6家公司競標,其中5家為菲律賓本土公司, 外國公司并不愿因參與競標而失去中國市場。另一方面,阿基諾三世過分低估了菲國內(nèi)反政府武裝對菲律賓國內(nèi)安全情勢造成的威脅。2015年1月25日,菲律賓警方在菲南部馬京達瑙省馬馬薩帕諾鎮(zhèn)抓捕-時與“邦薩摩洛伊斯蘭自由戰(zhàn)士”、“摩洛伊斯蘭解放陣線”等反政府武裝交火,44名特警隊員慘遭圍攻身亡。這一事件不僅暴露出了菲律賓武裝力量與軍方的溝通體制存在漏洞,更是突出了阿基諾三世政府執(zhí)政以來轉(zhuǎn)變國家安全重心所帶來的弊病。在國內(nèi)安全困境尚未得到徹底解決的情況下,集中所有力量發(fā)展對外軍事力量,只會導(dǎo)致其所追求的對外目標最終因“后院失火”而竹籃打水一場空。
在國際上,為了應(yīng)對近年來南海問題不斷升溫給中國周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、安全與穩(wěn)定帶來的挑戰(zhàn),2013年10月,主席在印度尼西亞國會發(fā)表演講時提出中國愿同東盟國家共同建設(shè)“21世紀海上絲綢之路”?!?1世紀海上絲綢之路”建設(shè),將以海洋為載體,進一步串聯(lián)、拓展和尋求中國與沿線國家之間的利益交匯點,激發(fā)各方的發(fā)展活力和潛在動力,構(gòu)建更廣闊領(lǐng)域的互利共贏關(guān)系。
劉賜貴:《發(fā)展海洋合作伙伴關(guān)系 推進21世紀海上絲綢之路建設(shè)的若干思考》,載《國際問題研究》2014年第4期,第2頁。這一倡議的提出,既極大地削弱了菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型對中國帶來的外交壓力,同時給阿基諾三世政府重新評估和衡量中菲關(guān)系提供了動力。鑒于菲律賓在海上絲綢之路中的優(yōu)越地理位置,中國的“海上絲綢之路”的倡議無疑為其帶來了更多經(jīng)濟發(fā)展機遇。再者,對于菲律賓而言,近期國際油價的大幅下跌無疑是個利好消息。菲財政部部長助理兼首席經(jīng)濟學(xué)家貝爾川(Gil Beltran)更是直言,由于菲律賓原油需求幾乎全靠進口,因此油價大跌使菲獲益匪淺。
Zinnia B. Dela Pea,“Phl a Big Winner in Falling Oil Prices”,The Philippine Star,January 21, 2015,與此同時,低油價使得菲律賓在南海采油或因成本過高而變得無利可圖。對于菲律賓的南海政策而言,利益驅(qū)動所帶來的政策慣性將促使阿基諾三世政府重新定位和權(quán)衡中菲關(guān)系,再次淡化或冷卻菲律賓在涉華南海爭端上的激進行為,從而再次回到合作和管控分歧的軌道上來。
五、 結(jié) 論
菲律賓阿基諾三世上臺執(zhí)政以來,在相對有利的國內(nèi)、國際環(huán)境下,迅速調(diào)整南海政策,徹底拋棄其前任阿羅約政府的“中美平衡”戰(zhàn)略,頑固奉行“親美制華”戰(zhàn)略,推進南海政策轉(zhuǎn)型。菲律賓當前良好的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和其國內(nèi)政治合作的推進成為其南海政策轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ),中國在亞太日益上升的影響力與美菲共同的歷史記憶則構(gòu)成其轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎(chǔ)和歷史基礎(chǔ)。“親美制華”成為菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型的最終選擇,“引入第三方”成為菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型后的最終方向。菲律賓堅持單邊地付諸國際機制,拉攏域外大國牽制、制衡中國,將嚴重破壞南海地區(qū)原有的博弈模式,打破利益分配的均衡,在惡化中國通過雙邊談判解決爭議的周邊環(huán)境的同時,也為南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定注入了更多不確定因素。然而,在效益上,菲律賓南海政策轉(zhuǎn)型之后弊病叢生,面對中國提出的“21世紀海上絲綢之路”倡議以及近期國際油價大幅下跌的新情勢,利益驅(qū)動的政策慣性有可能將促使阿基諾三世政府重新評估和衡量中菲關(guān)系,再次回到合作和管控分歧的軌道上來。
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