二、內(nèi)部治理
國(guó)有企業(yè)治理追求的目標(biāo)不是簡(jiǎn)單地照搬普通企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，而是行政型治理模式。國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在借鑒普通企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)方面也僅具有相對(duì)意義，這也是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，主要包括如下幾個(gè)方面：
（一）出資人制度
長(zhǎng)期以來(lái)，人們圍繞國(guó)有企業(yè)的國(guó)家所有權(quán)出資人制度一直爭(zhēng)論不休，比如是否要設(shè)立專職的履行出資人職能的機(jī)構(gòu)、是否由國(guó)資委履行出資人職能、國(guó)資委是否列入政府序列還是人大序列等。其實(shí)，這樣的爭(zhēng)論在國(guó)有企業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型以及國(guó)家的民主法治化和經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化尚未發(fā)達(dá)的情況下并沒有多大意義。因?yàn)槌鲑Y人制度無(wú)論如何設(shè)計(jì)，均無(wú)法改變國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)力屬性。試圖以此解決國(guó)有企業(yè)！政企不分？暨國(guó)家所有權(quán)弊端的現(xiàn)狀，無(wú)疑陷入了國(guó)家所有權(quán)神話。一旦實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全和積極憲政國(guó)家的構(gòu)建，國(guó)有企業(yè)治理的諸多問題自然消解，國(guó)家所有權(quán)出資人制度設(shè)計(jì)僅具有相對(duì)意義，完全取決于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的自身國(guó)情、歷史傳統(tǒng)以及效率因素考量。也就不難理解國(guó)外關(guān)于國(guó)家所有權(quán)出資人制度的設(shè)計(jì)并沒有統(tǒng)一的模式，國(guó)家所有權(quán)既有統(tǒng)一所有。
從我國(guó)現(xiàn)有的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)務(wù)院統(tǒng)一所有、分級(jí)管理的模式；設(shè)置國(guó)資委作為專職出資人職能機(jī)構(gòu)，并作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)等。但鑒于我國(guó)地域廣闊、民族眾多、地區(qū)發(fā)展差異巨大以及國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多、國(guó)有財(cái)產(chǎn)數(shù)量龐大等現(xiàn)實(shí)國(guó)情暨效率考量，結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)家所有權(quán)出資人制度設(shè)計(jì)主要包括如下幾點(diǎn)：（1）我國(guó)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)宜采取中央與地方分級(jí)所有的模式，以此真正實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理的目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保值增值。（2）我國(guó)宜設(shè)立國(guó)資委作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的專職出資人職能機(jī)構(gòu)，并在國(guó)資委和從事具體經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)之間設(shè)立若干國(guó)有資產(chǎn)控股公司，同時(shí)推行國(guó)有資本出資人交叉持股的做法，有條件的國(guó)有企業(yè)可以采取信托經(jīng)營(yíng)的模式，實(shí)現(xiàn)相對(duì)意義上的政企分開，減少相對(duì)意義上的關(guān)聯(lián)交易，做到履行出資人職能與政府的社會(huì)公共管理職能的分離。（3）考慮到行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的職能區(qū)分以及國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，國(guó)資委宜列入政府序列，而不應(yīng)放入人大序列，尤其在人大應(yīng)有地位缺乏和國(guó)有企業(yè)數(shù)量龐大的現(xiàn)狀下。同時(shí)，強(qiáng)化人大和司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管。
根據(jù)我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等規(guī)定，國(guó)資委作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。國(guó)資委行使出資人權(quán)利時(shí)，除了要遵守《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)外，還要遵守《公司法》等企業(yè)法相關(guān)規(guī)定。既要考慮到國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)力特殊性，也要考慮到國(guó)資委履行出資人權(quán)利時(shí)，遵循民商法的一般規(guī)則和我國(guó)《公司法》的股東權(quán)利，盡可能實(shí)現(xiàn)公私股東權(quán)利的一體化保護(hù)，尤其中小股東權(quán)益。但鑒于國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)力特殊性，以及國(guó)資委是國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)行政機(jī)構(gòu)，就決定了國(guó)資委及其下屬國(guó)家出資人機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力、侵犯其他股東權(quán)益的現(xiàn)象在所難免。除了加強(qiáng)私法領(lǐng)域的公私股東權(quán)利的一體化保護(hù)外，更需要從積極憲政國(guó)家的角度加強(qiáng)對(duì)國(guó)家所有權(quán)的控制。而這又跳不出國(guó)有企業(yè)治理的外部治理環(huán)境。除此以外，前已述及的國(guó)有資本出資人交叉持股，以相對(duì)改善國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，以公權(quán)制約公權(quán)，可以起到一定效果。
（二）董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)制度
從我國(guó)現(xiàn)有的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定來(lái)看，國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司和國(guó)有參股公司設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度，但國(guó)有獨(dú)資企業(yè)不設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司，現(xiàn)有的法律已經(jīng)明文規(guī)定通過(guò)行政命令的方式產(chǎn)生董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)。對(duì)于國(guó)有控股公司甚至涉及國(guó)有參股公司，雖然我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，由履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的機(jī)構(gòu)國(guó)資委或其授權(quán)單位向股東（大）會(huì)提出董事和監(jiān)事人選，由股東（大）會(huì)選舉產(chǎn)生；經(jīng)理層由董事會(huì)聘任。但在實(shí)踐中，基于國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)力屬性，國(guó)有股東行政化色彩地推薦甚至直接任免董事、監(jiān)事和經(jīng)理人選的現(xiàn)象在所難免。因此，凡是國(guó)家所有權(quán)的弊端均有可能在國(guó)有企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)中發(fā)生，比如損害其他股東權(quán)益尤其中小股東權(quán)益、內(nèi)部人控制以及損公肥私等。而這些恰是人們經(jīng)常鞭撻的對(duì)象，但卻忽視了國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)力屬性。
其實(shí)，這在國(guó)外包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)也不例外。比如美國(guó)田納西河領(lǐng)域管理局（TVA）等國(guó)有企業(yè)董事會(huì)成員就由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)等的做法。又如新加坡國(guó)有企業(yè)中就有政府官員擔(dān)任董事等。但是，國(guó)外國(guó)有企業(yè)的比重普遍很低，多處于國(guó)家政治或社會(huì)目標(biāo)的非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。即使新加坡國(guó)有企業(yè)比重相對(duì)較高，也低于私有企業(yè)比重，更何況新加坡僅是一個(gè)城市國(guó)家，尚不具有普遍性。更為重要的是，西方國(guó)家以及新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家市場(chǎng)化程度普遍較高、憲政體制普遍比較健全。從而把國(guó)有企業(yè)的弊端盡可能降低到最低限度。而這恰是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)所缺乏的。因此，對(duì)于中國(guó)而言，不是鞭撻國(guó)有企業(yè)行政型治理模式的問題，而恰是我國(guó)國(guó)有企業(yè)治理的邏輯前提的缺位以及國(guó)有企業(yè)外部治理環(huán)境的不足。
鑒于此，解決中國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理問題，除了前已述及的國(guó)有企業(yè)治理的邏輯前提和外部治理環(huán)境外，我們不應(yīng)苛求國(guó)有企業(yè)股東如同其他普通企業(yè)股東一樣，關(guān)鍵在于制約國(guó)家所有權(quán)，同時(shí)相對(duì)意義上改善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。具體包括如下幾個(gè)方面：
1.妥善處理好企業(yè)黨委會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的關(guān)系，理順國(guó)有企業(yè)與納稅人的關(guān)系，取消企業(yè)行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)相對(duì)意義上的政企分開。
2.從董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層產(chǎn)生來(lái)看，首先，我國(guó)適當(dāng)借鑒新加坡、法國(guó)和芬蘭等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，推行國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，面向國(guó)內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)精英人士擔(dān)任國(guó)有企業(yè)董事、監(jiān)事和經(jīng)理等。雖然其產(chǎn)生方式具有行政色彩，但人才選擇渠道則推行市場(chǎng)化和職業(yè)化。比如法國(guó)董事會(huì)實(shí)行“三方代表制”原則，即國(guó)家代表、職工代表、專家代表，各占1/3。為做好董事會(huì)的提名工作，國(guó)家參股局按照職業(yè)化的原則建立了董事人才庫(kù)。又比如芬蘭國(guó)有和國(guó)有控股公司的董事都是從社會(huì)上選派或提名代表進(jìn)入董事會(huì)的，可以是專職董事，也可以是兼職獨(dú)立董事。[1]其次，對(duì)國(guó)有股東推薦或任命的董事、監(jiān)事人選以及董事會(huì)聘任的經(jīng)理層除了遵循我國(guó)《公司法》等相關(guān)私法的一般規(guī)則，即力求實(shí)現(xiàn)私法領(lǐng)域的公私所有權(quán)一體化平等保護(hù)外，關(guān)鍵通過(guò)國(guó)有企業(yè)的外部治理環(huán)境，即通過(guò)市場(chǎng)的公民權(quán)利和積極憲政國(guó)家加以制衡國(guó)家所有權(quán)。對(duì)此，國(guó)外諸多經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。比如美國(guó)田納西河領(lǐng)域管理局（TVA）等國(guó)有企業(yè)董事會(huì)成員由總統(tǒng)提名，但必須得到參議院批準(zhǔn)等的做法。對(duì)于我國(guó)國(guó)有企業(yè)由國(guó)有股東推薦或任命的董事會(huì)成員，根據(jù)！分級(jí)所有、分級(jí)管理？的原則，由出資人機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)所在政府，并由政府報(bào)請(qǐng)所在人大會(huì)批準(zhǔn)。同樣，對(duì)于我國(guó)國(guó)有企業(yè)由國(guó)有股東推薦或任命的監(jiān)事會(huì)成員和經(jīng)理層，也要由相應(yīng)的公權(quán)制約機(jī)制。再次，對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，在條件成熟時(shí)，盡可能改制為國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有控股公司，建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度，相對(duì)改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。
3.從董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層組成及其他制度來(lái)看，首先，從董事會(huì)來(lái)看，具體包括如下幾點(diǎn)：（1）針對(duì)國(guó)有企業(yè)，尤其要推行外部董事及獨(dú)立董事制度，拓寬外部董事及獨(dú)立董事的選擇渠道，提高董事素質(zhì)，明確其職責(zé)權(quán)限，提高其履責(zé)能力，加強(qiáng)對(duì)其的考核評(píng)價(jià)。（2）健全職工董事制度，尤其要完善職工董事履責(zé)的制度保障。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。（3）借鑒美國(guó)等國(guó)家董事會(huì)中各專門委員會(huì)的做法和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)董事會(huì)各專門委員會(huì)建設(shè)，比如決策委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等，尤其要通過(guò)審計(jì)委員會(huì)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，以配合企業(yè)監(jiān)事會(huì)。同時(shí)，要細(xì)化各專門委員會(huì)的職權(quán)、職責(zé)及其履責(zé)程序，提高董事會(huì)的決策能力。
其次，從經(jīng)理層來(lái)看，廣義上的經(jīng)理層包括經(jīng)理、副經(jīng)理以及“四總”（即總會(huì)計(jì)師、總經(jīng)濟(jì)師、總工程師和總法律顧問）。具體包括如下幾點(diǎn)：（1）從體制上進(jìn)一步突破企業(yè)用人制度，基于人性的視角確立“經(jīng)理內(nèi)閣制”，避免內(nèi)耗。（2）建立健全“四總”制度，在我國(guó)當(dāng)前尤其要加強(qiáng)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)。（3）我國(guó)可以適當(dāng)借鑒韓國(guó)的經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)委員會(huì)和新加坡對(duì)淡馬錫公司的考核經(jīng)驗(yàn)等，改變傳統(tǒng)思維，通過(guò)人力資本產(chǎn)權(quán)理論、企業(yè)家市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理論和公司價(jià)值理論等設(shè)計(jì)和構(gòu)建國(guó)有企業(yè)經(jīng)理層的薪酬激勵(lì)機(jī)制。并借鑒國(guó)外一些國(guó)家以經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）為核心的業(yè)績(jī)考核制度，引入經(jīng)濟(jì)增加值考核指標(biāo)體系，改革和完善經(jīng)理層年薪制度。
再次，從監(jiān)事會(huì)來(lái)看，具體包括如下幾點(diǎn)：（1）我國(guó)既不要簡(jiǎn)單照搬德國(guó)的雙重委員會(huì)的做法，也不要簡(jiǎn)單照搬美國(guó)、英國(guó)的不設(shè)監(jiān)事會(huì)的做法，而是在我國(guó)現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，既要借鑒美國(guó)的獨(dú)立董事制度和董事會(huì)各專門委員會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)事會(huì)功能的互補(bǔ)，以彌補(bǔ)我國(guó)監(jiān)事會(huì)制度的不足；也要借鑒德國(guó)的銀行代表監(jiān)事制度。（2）針對(duì)國(guó)有企業(yè)，尤其要推行外派監(jiān)事制度建設(shè)。（3）借鑒德國(guó)的做法，擴(kuò)大債權(quán)人尤其銀行在監(jiān)事會(huì)中的比例，實(shí)行主銀行監(jiān)督制度，提高監(jiān)事的監(jiān)督激勵(lì)動(dòng)機(jī)。但不宜擴(kuò)大職工監(jiān)事比例，否則陷入監(jiān)事被董事會(huì)和經(jīng)理層牽制的現(xiàn)象。（4）為監(jiān)事會(huì)履職完善制度保障。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司，建立監(jiān)事會(huì)及監(jiān)事對(duì)出資人機(jī)構(gòu)的直接匯報(bào)制度；對(duì)于國(guó)有控股公司，建立監(jiān)事會(huì)及監(jiān)事對(duì)股東（大）會(huì)的直接匯報(bào)制度，其中國(guó)有股東必須參加。
注釋:
[1]王冀寧、朱玲：《美英法德日芬的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的國(guó)際比較》，載《求索》2007年第6期。