經(jīng)營城市理念被__八年的市長實(shí)踐在大連獲得成功的驗(yàn)證以后,引起不少城市的領(lǐng)導(dǎo)者紛紛學(xué)習(xí),效仿, 有的已經(jīng)成為一種執(zhí)政行為。我認(rèn)為，不僅是城市管理者，還包括各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)，都應(yīng)將經(jīng)營理念融入政府管理之中，即重視地方政府的行政經(jīng)營職能。

一、地方政府行政經(jīng)營職能概念的提出

（一）為什么提出地方政府行政經(jīng)營職能這一概念

首先，是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一基本路線的必然要求。長期以來，我國處于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，更看重地方政府的行政管理職能，對(duì)地方政府的行政經(jīng)營職能研究不夠。與行政經(jīng)營職能相比較，.“行政管理職能”側(cè)重組織能力、協(xié)調(diào)能力、事務(wù)處理能力等政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。而“行政經(jīng)營職能”強(qiáng)調(diào)的是行政管理過程中經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的內(nèi)容。

其次，突出行政經(jīng)營職能是我國體制改革深化發(fā)展的必然。隨著改革的進(jìn)一步深化，各級(jí)地方政府將擁有更多的自主權(quán),也有了越來越獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)際上,各級(jí)地方政府在與上級(jí)政府總體目標(biāo)和利益一致的基礎(chǔ)上,存在著相對(duì)獨(dú)立的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系?！靶姓?jīng)營職能”的概念更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府的“自主性”,同時(shí)注重自身行政行為的結(jié)果。

第三，行政經(jīng)營職能體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的新特點(diǎn)。近一個(gè)世紀(jì)以來，政府一改以往“守夜人”的狀態(tài)，作為“看得見的手”對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)揮了積極的干預(yù)作用。但是近幾十年的反思發(fā)現(xiàn)，這些干預(yù)有些是低效的，有些是失敗的?，F(xiàn)在，大部分行政改革理論都認(rèn)為政府職能需要重新定位，政府不應(yīng)該再包打天下，提供全部公共產(chǎn)品，而應(yīng)退而供應(yīng)核心公共產(chǎn)品；政府更不是國民經(jīng)濟(jì)增長的直接供給者，不是“劃槳者”，而應(yīng)是領(lǐng)航者、是“舵手”。提出“行政經(jīng)營職能”的概念更強(qiáng)調(diào)了地方政府在符合國家和當(dāng)?shù)厝嗣窭娴那疤嵯?實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用和達(dá)到國家委托管理的國有資產(chǎn)保值、增值的目的。和一家企業(yè)的經(jīng)營管理一樣,如果把一級(jí)地方政府看作是整個(gè)行政區(qū)域的經(jīng)營者,地方政府也存在一個(gè)經(jīng)營運(yùn)作得好壞的問題。一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低,當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏饺绾?地方財(cái)政收支狀況好壞等,都體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣姓?jīng)營水平的高低。在自然條件相似的鄰近行政區(qū)域,這一點(diǎn)看得更清楚.一級(jí)地方政府行政經(jīng)營能力的高低,比起一家企業(yè)來說影響更深遠(yuǎn)。比如,一級(jí)地方政府不僅可以動(dòng)用地方資產(chǎn)和地方財(cái)政資金,還可以動(dòng)用國家投資和撥款,甚至還可以通過稅收減免、土地批租等方式,將今后幾十年的可預(yù)見收益作為投入。更重要的是,地方政府還可能將本地區(qū)的人文資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、生態(tài)資源等用作經(jīng)營性投入,萬一處理不好,可能造成很難挽回的后果。

(二)提出地方政府行政經(jīng)營職能概念的現(xiàn)實(shí)意義?

在國家體制改革不斷深化,我國面臨進(jìn)一步開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及進(jìn)行西部大開發(fā)的大好形勢(shì)下,明確地方各級(jí)政府的行政經(jīng)營職能并重視培養(yǎng)和提高他們的行政經(jīng)營能力,有著極為現(xiàn)實(shí)的意義。今后會(huì)有更多的項(xiàng)目通過各級(jí)地方政府的申請(qǐng)、規(guī)范而付諸實(shí)施,在我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國土開發(fā)過程中,各級(jí)地方政府將發(fā)揮越來越重要的作用。因而,如何規(guī)劃和推出能有力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目,如何使用好國家和地方的寶貴資金,是擺在各級(jí)地方政府面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。?

世界銀行的一份報(bào)告稱,中國要想保持目前的發(fā)展速度,在未來10年里至少需要向基礎(chǔ)設(shè)施投資7400億美元。而國家初步確定的第一批西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,累計(jì)投資規(guī)模就已經(jīng)超過了1萬億元人民幣。西部地區(qū)各省市正在規(guī)劃中的800項(xiàng)主要建設(shè)工程項(xiàng)目,投資規(guī)模就已接近2萬億。這還不包括各地、縣、鄉(xiāng)政府自行提出的當(dāng)?shù)亻_發(fā)建設(shè)工程項(xiàng)目在內(nèi)。

但是,我們冷靜地進(jìn)行一下分析和思考,就會(huì)自然地產(chǎn)生一些疑問。第一, 這些地方政府申報(bào)提出的項(xiàng)目,是不是都經(jīng)過了詳盡的規(guī)劃和縝密的思考,是不是當(dāng)前最急需、最可行的方案,有沒有其他更好的項(xiàng)目可以替代?第二,這些項(xiàng)目雖然都附有洋洋灑灑的“可行性研究分析報(bào)告”和項(xiàng)目目標(biāo)預(yù)測(cè),但是不是都準(zhǔn)確把握了客觀實(shí)際的情況?第三,如果國家的巨額投資交到這些地方政府手里,他們有沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力去協(xié)調(diào)組織項(xiàng)目的實(shí)施,并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資最佳的經(jīng)營成果?也就是說,各地方政府的行政經(jīng)營能力是否可以擔(dān)此重任?

我國縣一級(jí)地方政府很少具備運(yùn)作上千萬以上資金項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),地、市一級(jí)地方政府中實(shí)際運(yùn)作過單項(xiàng)投資億元以上項(xiàng)目的也不多,除北京,上海等直轄市以及個(gè)別沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份外,省一級(jí)地方政府對(duì)于運(yùn)作百億元以上的大型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目大多缺乏實(shí)踐。?

不難想象,把超過以往實(shí)際動(dòng)作經(jīng)驗(yàn)數(shù)十倍、上百倍的資金交到某些缺乏經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的基層地方政府手中,會(huì)帶來一系列什么樣的后果和問題。如果讓一位僅指揮過一個(gè)團(tuán)的指揮員負(fù)責(zé)多兵種集團(tuán)軍作戰(zhàn),其結(jié)果可想而知。這種明顯超越一些地方政府行政經(jīng)營能力的建設(shè)項(xiàng)目中,很難保證將來不產(chǎn)生一些“敗家子工程”或 “豆腐渣工程”,給國家和人民造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。?

（三）地方政府行政經(jīng)營職能的概念

簡而言之，地方政府的行政經(jīng)營職能是指地方各級(jí)政府的一種職能，其操作方式是引入經(jīng)營理念，利用企業(yè)的行為,商業(yè)的目的去把所管轄的地方增值、擴(kuò)展，使整個(gè)區(qū)域得到快速發(fā)展。增值的內(nèi)涵顯然不只是指所轄區(qū)域本身具有的價(jià)值的增加而是其廣義概念:所轄地方的實(shí)力、功能、知名度、人們的素質(zhì)、對(duì)周邊的影響度,他的投資軟硬環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、環(huán)保環(huán)境、社會(huì)治安、文化教育和氛圍等等,簡而言之是使其綜合面貌、綜合能力、綜合素質(zhì)、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力諸方面的提高,它是一個(gè)系統(tǒng)工程。

二、 地方政府行政經(jīng)營的目的、內(nèi)容及方法

（一） 地方行政經(jīng)營的目的

經(jīng)營簡單說來即是買賣的含義。作為地方政府要買〔引進(jìn)〕什么，賣〔推出〕什么？經(jīng)營的目的又是什么？經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，人民生活水平要提高，代表最廣大人民群眾的根本利益這是“三個(gè)代表”對(duì)執(zhí)政黨和地方各級(jí)政府的基本要求。僅就此而言：要引進(jìn)高科技，高科技人才，境內(nèi)外資金改造落后的和傳統(tǒng)工業(yè)，農(nóng)業(yè)，使地方工業(yè)和農(nóng)業(yè)有較大發(fā)展為地方增加財(cái)政收入；社會(huì)得到極大穩(wěn)定；引進(jìn)高素質(zhì)管理人才提升城市，企業(yè)，事業(yè)單位的管理水平；引進(jìn)國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)管理手段裝備自己；加強(qiáng)地方政府間包括國際間的友好交往，相互間取長補(bǔ)短，不斷豐富管理經(jīng)驗(yàn)和管理水平。

（二） 地方政府行政經(jīng)營的內(nèi)容

地方政府行政經(jīng)營的內(nèi)容主要是有形資本經(jīng)營、無形資本經(jīng)營、人力資本經(jīng)營，在具體實(shí)踐中的重點(diǎn)排序應(yīng)是無形資本經(jīng)營、人力資本經(jīng)營，最后是有形資本經(jīng)營。

行政經(jīng)營的目的是使所轄地方健康、有序、高速發(fā)展。綜合評(píng)定一個(gè)地方或區(qū)域的發(fā)展不止是硬件建設(shè)的先進(jìn)和完備，既要有比較完善的道路、機(jī)場(chǎng)、商場(chǎng)、酒店、寫字樓、展覽館、醫(yī)院、學(xué)校、文化和體育建設(shè)等，又要有鮮花、綠地和廣場(chǎng)，軟環(huán)境和人力要素更是重中之重。我們應(yīng)該明白基礎(chǔ)設(shè)施是由人計(jì)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和享用的，人是靠好的體制來吸引的，這就更強(qiáng)調(diào)了政府在行政經(jīng)營中的重要性。無形資本經(jīng)營中的無形資本，是指政策環(huán)境（效率、平等、穩(wěn)定程度）、人文環(huán)境、美譽(yù)度和信譽(yù)度等。其實(shí)行政經(jīng)營中的無形資本就相當(dāng)于企業(yè)經(jīng)營中的品牌經(jīng)營一樣。

行政經(jīng)營中的無形資本還包括公用設(shè)施的冠名權(quán)、室外廣告權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)等。地方政府可以公開出讓，廣泛吸納企業(yè)和社會(huì)資金來搞好基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

人力資本經(jīng)營的一個(gè)重點(diǎn)是促進(jìn)人才的培養(yǎng)和外部人才的引進(jìn)，以及好的人才選用制度的制定和落實(shí)。人力資本經(jīng)營中值得注意的問題是人才的多樣性和不同層次的人才結(jié)構(gòu)，換句話說，不是一個(gè)地方全部都是IC專家就能使這個(gè)地方迅速發(fā)展起來，應(yīng)注意人才的平衡經(jīng)營。我相信良好的軟環(huán)境遠(yuǎn)比良好的硬環(huán)境更吸引外資的涌入。深圳特區(qū)等地方的高速發(fā)展不就是很好的證明了這一點(diǎn)嗎？恐怕世界上找不到一個(gè)地方的政策環(huán)境（效率、平等、穩(wěn)定程度）、人文環(huán)境、美譽(yù)、和信譽(yù)度和人口素質(zhì)都是良好的而其基礎(chǔ)設(shè)施卻糟糕透頂?shù)摹?/p>

把有形資本經(jīng)營放到最后并不是否定其重要性，它屬物質(zhì)文明范疇，在兩個(gè)文明相促進(jìn)的今天，顯見其重要性。

盤活國有存量資產(chǎn)，推行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化經(jīng)營是有形資本經(jīng)營的重要形式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基礎(chǔ)設(shè)施主要表現(xiàn)為公共福利，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，其經(jīng)濟(jì)效益不斷顯現(xiàn)，且越來越活躍。公用基礎(chǔ)設(shè)施、固定資產(chǎn)如果不流動(dòng)，不量化，它的使用價(jià)值和生產(chǎn)力就不能得到發(fā)揮和體現(xiàn)，更談不上什么保值增值。為此，我們要靈活運(yùn)用拍賣、租賃、抵押、有償使用、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、授權(quán)經(jīng)營等方式，把可以投放市場(chǎng)營運(yùn)的公用基礎(chǔ)設(shè)施如公廁、垃圾場(chǎng)、電話亭、供水廠等使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)逐步推向市場(chǎng)，把實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)，把死錢變成活錢，實(shí)現(xiàn)“公共產(chǎn)品”商品化。鼓勵(lì)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)拍賣變現(xiàn)投入，增強(qiáng)政府的再投資能力。取消市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資限制，按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，鼓勵(lì)國內(nèi)外投資商和個(gè)人參與城市供電、燃?xì)狻⒐珗@、學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目的建設(shè)和風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)建設(shè)。此外，還要按“自籌、自用、自還”的方式，建立面向全社會(huì)籌資搞城市建設(shè)的新體制，組建城市建設(shè)投資公司，把地方公用資產(chǎn)、有關(guān)國有資產(chǎn)集中起來，充分利用金融政策舉債投入建設(shè)，在建設(shè)項(xiàng)目的投融資運(yùn)作中做強(qiáng)做大。

（三） 地方政府行政經(jīng)營的方法

１．收縮政府活動(dòng)范圍，將市場(chǎng)能做的事情盡量退還給市場(chǎng)去辦。要將原來全部由政府提供的公共產(chǎn)品進(jìn)行劃分：⑴核心公共產(chǎn)品，即非排他性的無差別的公共服務(wù)，如國防、公安、司法、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公共管理、公共醫(yī)療保健、基礎(chǔ)義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究、基本社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。⑵混合公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，即那些既可平等消費(fèi)，又具有一定競(jìng)爭性和排他性的服務(wù)或產(chǎn)品，如高等教育、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共工程、公共設(shè)施、空間行業(yè)、原子能產(chǎn)業(yè)等。⑶政府提供的私人產(chǎn)品，即最終消費(fèi)者是個(gè)人，使用付費(fèi)，具有一定的自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性的產(chǎn)品，如郵政、電訊、民航、鐵路、電力、煤氣、自來水、供熱、基礎(chǔ)設(shè)施等。在做出上述劃分后，將政府職能或作用范圍從混合公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品領(lǐng)域退出，收縮到核心公共產(chǎn)品領(lǐng)域。將混合公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品領(lǐng)域交付市場(chǎng)，由私人部門或非政府組織參與提供。

　２．政府功能輸出方式實(shí)行市場(chǎng)化。首先要將決策和執(zhí)行分開。將公共目標(biāo)制定、政策制定、決策等事由集中留給政府，由政府完成。而將政策和決策的執(zhí)行、公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)這些事由分散給社會(huì)，由公共部門、私營部門、非盈利部門等來共同參與完成。集中決策體現(xiàn)公平；分散、多元參與，引進(jìn)競(jìng)爭機(jī)制，則會(huì)實(shí)現(xiàn)效率。其次，要采取招投標(biāo)制、合同承包制或出租制、公私合作制、憑單制、一般使用者付費(fèi)制等市場(chǎng)方式管理公共服務(wù)，代替原先的行政層級(jí)控制。通過引進(jìn)競(jìng)爭、風(fēng)險(xiǎn)和利益機(jī)制來改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高行政效率，增強(qiáng)政府功能。第三，對(duì)于那些完全私有化的部門和完全由私人部門承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目的管理，也要用與市場(chǎng)同質(zhì)信號(hào)的手段和方法加以馴服，如制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成本價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)罰界限等“韁繩”，引導(dǎo)它們?yōu)楣婺繕?biāo)服務(wù)。

　　３．向政府部門內(nèi)部管理或純公共行政管理中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制或企業(yè)管理辦法。具體要在政府行政管理體系內(nèi)引進(jìn)選擇、競(jìng)爭、激勵(lì)等市場(chǎng)機(jī)制。如實(shí)行公立學(xué)校選擇制、公費(fèi)醫(yī)療選擇制、社會(huì)服務(wù)選擇制、政府采購招標(biāo)制等等；實(shí)行合同雇傭制、績效考評(píng)制、目標(biāo)管理責(zé)任制、效果考核預(yù)算制、金錢獎(jiǎng)勵(lì)制等等；實(shí)行行政成本核算制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公示制、服務(wù)質(zhì)量承諾制等等。通過引進(jìn)這些辦法重塑政府，建造企業(yè)化政府治理模式，提高政府部門的工作效率，提高政府提供的核心公共產(chǎn)品的質(zhì)量水平。

　?。矗μ岣哒闹贫劝才拍芰驼哒{(diào)控能力。政府要努力開創(chuàng)和完善制度環(huán)境，為市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用、為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行提供保障條件。政府要科學(xué)制定和實(shí)施與市場(chǎng)機(jī)制相融的宏觀調(diào)控政策和調(diào)控手段，以保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。政府還要科學(xué)制定和實(shí)施有力的產(chǎn)業(yè)扶持和導(dǎo)向政策，以發(fā)揮對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向、領(lǐng)航作用。

三、 處理好三種關(guān)系，提高地方政府行政經(jīng)營的效益

一、行政經(jīng)營是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須處理好方方面面的關(guān)系。一要處理好“遠(yuǎn)”與“近”的關(guān)系，使眼前利益與長遠(yuǎn)利益保持一致，不能急功近利，一味追求眼前利益，超強(qiáng)度開發(fā)，無序運(yùn)作。不是所有的都可以經(jīng)營的，要以“三個(gè)代表”為指導(dǎo)，以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)來選擇和決定經(jīng)營項(xiàng)目。所有的行政經(jīng)營的項(xiàng)目都必須符合政府的總體構(gòu)想和大局。比方說城市開發(fā)，就應(yīng)體現(xiàn)特色，科學(xué)規(guī)劃。一個(gè)好的規(guī)劃本身就是一筆巨大的財(cái)富。在強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃技術(shù)性、藝術(shù)性的同時(shí)，要增強(qiáng)規(guī)劃的個(gè)性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性，著眼長遠(yuǎn)利益，保持一定的超前度，通過合理布局，使城市各種要素得到最優(yōu)配置，城市的整體功能得到充分發(fā)揮。不能簡單的將處理國有資產(chǎn)作為行政經(jīng)營。

二、要處理好“統(tǒng)”與“放”的關(guān)系，該統(tǒng)則統(tǒng)，該放則放。政府對(duì)事關(guān)全局，涉及穩(wěn)定的必須管理和監(jiān)督起來，要統(tǒng)起來。比方說城市經(jīng)營中的總體規(guī)劃、土地一級(jí)市場(chǎng)、經(jīng)營主體運(yùn)作的監(jiān)督等要“統(tǒng)”起來，嚴(yán)格管理。對(duì)于利于搞活，增加效益的則要放開放活。例如采取城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目公開招標(biāo)的辦法，放開建筑設(shè)計(jì)市場(chǎng)，提高城市規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量；實(shí)行包干責(zé)任制的形式，把對(duì)城市環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政養(yǎng)護(hù)的管理推向市場(chǎng)，提高城市管理效率。對(duì)經(jīng)營城市中的招商引資政策能放則放，能寬則寬，以增強(qiáng)吸引力。要不斷優(yōu)化投資和發(fā)展環(huán)境，削減審批環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，實(shí)行審批和辦事的一條龍服務(wù)、一站式辦公。

三、是要處理好“主”與“次”的關(guān)系。行政經(jīng)營的主體雖說是政府，但政府不能直接運(yùn)作，必須有一個(gè)代表政府經(jīng)營的主體，這個(gè)主體就是企業(yè)。政府的主體作用是要做好規(guī)劃、制定好政策、加強(qiáng)監(jiān)管，確保經(jīng)營項(xiàng)目的正常運(yùn)行。比方說城市經(jīng)營中的城市建設(shè)投資公司，政府要理直氣壯地當(dāng)好主體，對(duì)其項(xiàng)目的選擇、資金使用情況和產(chǎn)品的服務(wù)價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格審查和有效監(jiān)控。但在具體運(yùn)作中，城市建設(shè)投資公司是主體，政府不能干預(yù)太多，防止出現(xiàn)新的政企不分，影響經(jīng)營城市的效果。