大行政管理畢業(yè)論文篇2

　　論公民社會與服務型政府的構建

　　摘要：公民社會是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團，服務型政府是政府與公民關系發(fā)生根本性轉變，即從官本位轉變?yōu)楣癖疚坏囊环N全新的政府管理模式，它不僅包括政府職能的轉變，還包括政府體制、行政理念、運行機制等的全面創(chuàng)新。由于政府的自利性，公民社會能夠彌補政府失靈、監(jiān)督和制約政府權力，是服務型政府構建和發(fā)展的強大外部動力。

　　關鍵詞：公民社會;服務型政府;外部動力。

　　一、對公民社會的基本認識。

　　公民社會( civil society) 一詞最早出現(xiàn)在古希臘先哲亞里士多德的《政治學》中，其原意是指政治共同體或城邦國家。十七至十八世紀，隨著資本主義的發(fā)展，洛克、孟德斯鳩、盧梭等資產(chǎn)階級思想家提出社會契約理論，以反對君權神授的思想，進一步發(fā)展和確定了“公民社會”的思想內涵與精神實質。現(xiàn)代意義上的公民社會理論則在黑格爾和馬克思那里形成，他們將市場經(jīng)濟作為公民社會的核心部分，認為公民社會是相對獨立于政治國家之外的社會自主領域。二十世紀以后，葛蘭西、帕森斯、哈貝馬斯以及科亨和阿拉托等人，通過對資本主義和社會主義在發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題的不斷研究和深刻反思，提出了重建公民社會的理論主張，認為應該把經(jīng)濟領域從公民社會中剝離出去，把民間公共領域和社會組織作為公民社會的主體，從而完成了將公民社會指向社會文化領域的當代轉型。

　　對于“公民社會”的內涵，各國學者見仁見智，但大體我們可以將其劃分為政治學和社會學兩個層面。政治學意義上的公民社會強調其“民間性”，即公民社會主要是指保護公民權利和公民政治參與的民間組織和機構; 社會學意義上的公民社會強調它的“中間性”，即公民社會是介于國家和家庭、企業(yè)之間的中間領域。[1]俞可平認為，公民社會是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經(jīng)濟領域之外的民間公共領域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門( 第一部門) ，又不屬于市場系統(tǒng)( 第二部門) ，所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之間的‘第三部門’( the third sector)“。[2]一般認為，公民社會是指有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。它不同于傳統(tǒng)的社會共同體，既不是建立在血緣聯(lián)系的基礎之上，也不是以營利為目的，而是社會成員基于共同的利益或者信仰而自愿結成的非政府的、非營利的社會組織。

　　一般而言，公民社會通常包括非政府性、非營利性、相對獨立性、自愿性、廣泛性、專業(yè)性等基本特征。同時它還包含了人本主義、多元主義、開放性與公開性、參與性與法治性等一系列價值原則與精神內涵。

　　二、關于服務型政府的解讀。

　　簡單而言，服務型政府就是為人民服務的政府。

　　政治學意義上的服務型政府是為社會服務，行政學意義上的服務型政府是為公眾服務。其核心價值是在社會本位和公民本位的理念下，通過民主與法制程序，將政府定位為服務者的角色，并進行合理分權、依法行政、提供公共產(chǎn)品和公共服務，以滿足民眾的一系列需求。

　　服務型政府這一概念在我國的提出，是基于我國進入WTO 這一國際背景。長久以來，計劃經(jīng)濟體制下的全能政府，已不能與市場經(jīng)濟下的國際環(huán)境接軌，因此，向服務型政府轉變是我國社會經(jīng)濟發(fā)展和我國政府自身發(fā)展的需要。2003 年SARS 的爆發(fā)，將我國政府在公共服務領域里職能的缺失暴露無遺，同時也引發(fā)了公眾對政府在公共服務領域里所作所為的大失所望。服務型政府正是在這一種內部因素和外部環(huán)境的共同作用下被提上了議事日程。

　　服務型政府首先是在我國地方政府和學術界提出的，之后被中央采納。2004 年，在中共中央黨校舉辦的省部級領導干部”樹立和落實科學發(fā)展觀“專題研究班的結業(yè)典禮上，溫家寶發(fā)表了《提高認識，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》的講話，第一次提出”努力建設服務型政府“的口號。

　　謝慶奎教授認為，服務型政府首先是民主政府，即人民當家作主的政府。人民是國家的主人，政府的權力來自于人民的授權，政府的施政目標必須征得人民的同意，人民有權參與政府決策和執(zhí)行的過程。人民的利益至高無上，政府為人民服務是天職，而且必須全心全意地為人民服務，才能符合”人民政府“的神圣稱號，并實現(xiàn)社會公共利益的最大化。其次，服務型政府是有限政府，即政府的權力是有限的，不是無限的。計劃經(jīng)濟時代的政府是管制型政府，其權力是無限的，無孔不入，無限膨脹; 而市場經(jīng)濟時代的政府應該就是服務型政府，為市場服務，為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展服務。

　　[3]劉熙瑞教授認為，要弄清服務型政府的內涵，首先要明確兩點： 第一，服務型政府的目的是為了公民利益的實現(xiàn)，而不是自身利益的實現(xiàn)。也就是說政府要將公民利益作為自己一切工作的出發(fā)點和歸宿，體現(xiàn)公民本位的行政理念。第二，在政府向公民提供服務過程中，處于基礎性地位的是公民意志，而不是政府意志。這就是說，要由廣大公民來決定要不要政府服務，服務多少，以及服務什么。而不是政府提供什么，人民就接受什么。據(jù)此，服務型政府就是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務為宗旨并承擔服務責任的政府。[4]綜上，對于服務型政府的核心概念，我們可以將其理解為政府與公民的關系發(fā)生根本性轉變后，即從官本位轉變?yōu)楣癖疚缓蟮囊环N全新的政府管理模式，它不僅包括政府職能的轉變，還包括政府體制、行政理念、運行機制等的全面創(chuàng)新。服務型政府的本質就是真正做到將公民作為中心，一切以公民的利益為重。當然，服務型政府也不是完全規(guī)避了管制，必要的管制是對少數(shù)損害公眾利益的人的管制，它也是保證社會發(fā)展、公民利益實現(xiàn)的條件，或者說是公民社會建設的另一種必須。

　　三、我國公民社會的現(xiàn)狀與政府內部體制對服務型政府構建的制約。

　　服務型政府的構建既依賴于公民社會的成熟，也依賴于政府自身的作為，作為內外兩個必然要素，二者缺一不可。從以上對公民社會內涵的分析和服務型政府的職能來看，兩者的本質恰恰是契合的。然而我國公民社會的成長與發(fā)展現(xiàn)狀在目前卻處于很不成熟的階段，加之政府內部體制因素的影響，服務型政府的真正構建，尚有很長的一段路要走。

　　( 一) 我國公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀。

　　公民社會在目前我國發(fā)展的不成熟，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，我國公民社會的發(fā)展還處于政府管制之下，缺乏自主性。當前我國較大的公民社會組織大多是由國家培育建立的，或者是政府機構部分職能的剝離。它們都與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系，其中不乏政府行政權力的延伸，甚至財政也來自國家行政撥款的支持。相對于國外而言，我國真正獨立的公益性組織還比較少。在美國，現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會就達20 多萬個，僅全國性的中介組織就有2 萬多個; 在日本、德國、意大利等國，每一行業(yè)參與協(xié)會的企業(yè)通常占本行業(yè)總數(shù)的90%以上。[5]第二，公民社會中公民參與意識薄弱。公民政治素質不高，素養(yǎng)參差不齊，對社會問題的漠不關心都是我國的現(xiàn)狀。公民參與的前提是提高公民素質進而使關心政治的政治人增加。公民參與意識不強還有一個主要原因是公民對政府的不信任。所以，政府應公開信息，去傾聽公民意見，積極鼓勵公民參與政策的制定與決策。

　　第三，我國公民社會在法律制度層面的不規(guī)范。

　　這主要是由于我國關于公民社會組織的法律法規(guī)不健全。具體表現(xiàn)為： 一是至今我國仍沒有一部就中介組織的組建、權利和義務以及基本的管理規(guī)范等進行一般性規(guī)定的法律。二是現(xiàn)有的對社會中介組織進行規(guī)范的法律法規(guī)層次不高。三是某些領域存在著較大的法律空白，無法可依的現(xiàn)象還很多。四是已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)，規(guī)范過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。[6]。

　　( 二) 政府內部體制改革對服務型政府構建的制約。

　　政府內部體制改革對服務型政府構建的制約主要表現(xiàn)在三個方面。

　　首先是政府權力的控制對服務型政府構建的制約。政府的自利性，決定了政府對權力的熱衷，因此，由政府內部進行的體制改革，實行真正的放權行為就有一定的不可行性。我國政府從建國以來一共進行了三次較大的權力關系收放改革。從1949 年新中國成立至1952 年，實行大區(qū)分權，將全國分為東北、華北、西北、西南、中南、華北六個大區(qū)，將權力下放于地方，造成地方權力大過中央政府權力。從1952 年至1957 年，由于上個階段地方政府權力過大，中央政府又將權力收回到自己手中，對地方進行統(tǒng)一指揮，再次造成地方政府缺乏自主性和靈活性。從1958 年至1978 年，中央與地方權力的統(tǒng)與放多次循環(huán)，一放就亂，一收就死的現(xiàn)象導致我國始終沒有在權力分配方面找到一個平衡點，同時也制約著我國政府內部的體制改革無法找到一個權力的平衡點。尤其在地方均權、中央與地方權力劃分的法制化方面不盡人意。而這些恰恰是經(jīng)濟發(fā)展、民主政治建設、政府職能轉變的必然要求。

　　其次是傳統(tǒng)的管制型政府向服務型政府轉變存在相當難度。管制型政府包含管理型政府和統(tǒng)治型政府兩種形態(tài)。管理型政府的主要職能是對公民的管理，而統(tǒng)治型政府的主要職能則是對公民與社會的控制。盡管管制型政府的出現(xiàn)與存在有其歷史必然性，亦體現(xiàn)過自身的管理優(yōu)勢，尤其是在我國計劃經(jīng)濟時代發(fā)揮過重要的作用，但進入市場經(jīng)濟后的社會形態(tài)必須要求政府進行轉型，而我國兩千多年來的政府體制都是管制型的政府，計劃經(jīng)濟時代和改革開放初期，我國政府的管理模式也并未發(fā)生根本性的轉變，政府及其工作人員早已習慣了這種駕輕就熟的管理方式。服務型政府的建立并非與管制型政府天然對立，但服務型政府的核心是以人為本，是關注并解決各種民生問題，建立完善的公共服務和公共政策體系，以保障和實現(xiàn)人的基本權利。因此，無論是行政理念、行政道德還是行政方法，都對政府及其工作人員提出了巨大挑戰(zhàn)，而要單從政府自身方面來實現(xiàn)這種轉變，不僅道路漫長，也充滿艱難和阻力。

　　第三是”官本位“思想對服務型政府構建的制約。伴隨著長期管制型政府產(chǎn)生的官本位思想也與服務型政府所倡導的公民本位的思想相違背。形成官本位思想的根本原因就是封建社會及建國后計劃經(jīng)濟體制所造就的政府對一切社會資源的絕對支配權。在這種背景之下，政府以及其中掌握權力的人就會順理成章地把自己看作是社會的主人，而忽視了人民的主人地位。另一方面，官本位往往也會造成公權私用，而公權私用最終將導致腐敗現(xiàn)象的盛行，從而使政府形象和職能發(fā)生變異和變形。在這種官本位和自利性的意識之下，政府本身缺乏職能轉變的動力，要想通過政府自身內部的體制改革來實現(xiàn)服務型政府就是天方夜譚。

　　四、公民社會的發(fā)展是服務型政府構建的外部動力。

　　服務型政府的建立，需要全社會的共同努力，它既是政府的責任，也是全民的追求，但由于政府內部改革存在的局限性，單從政府內部進行的體制改革入手去建立服務型政府就存在著較大的難度。因此，公民社會作為一種外部動力，用以促進服務型政府的構建就成為一種必然，我們甚至可以說，公民社會的成熟與完善是服務型政府建設的基礎性和必要性選擇。

　　( 一) 公民社會能通過彌補”政府失靈“促使服務型政府的構建。

　　隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展和社會公眾多樣性的需要，公共服務性項目空前增多，公民對政府提供公共服務的范圍和質量也越來越重視，但是由于政府諸事大包大攬的習慣性模式，行政事務繁多與官僚化思維，導致其提供的公共服務數(shù)量、效率和質量均不能跟上公眾的需求。公民社會是公眾組成的，它發(fā)端于民間，扎根于民間，最接地氣，因此也最能了解人民群眾的需求，并能及時提供給公民滿意的公共服務。

　　美國經(jīng)濟學家約翰·斯蒂格利茨說： ”對那些提議對市場失靈和收入分配不平等采取政府干預的人們，經(jīng)濟學家提醒他們也不要忘記政府同私人市場一樣有缺陷。政府并不是某種具有良好意愿的計算機總能做出對社會有益的無私?jīng)Q策。“[7]事實確實如此，當市場失靈，作為另一只看得見的手，政府雖能發(fā)揮其修復和矯正市場的作用，但它并非無所不能，其自身同樣存在失靈、失效和失敗的風險與可能。因此，建設服務型政府既非單純的市場促進，亦非政府的單邊行為。傳統(tǒng)政府由于其高高在上、缺乏競爭、效率低下以及自利性等固有弊端，它不僅不能顧及社會生活的各個方面，也會造成對資源的浪費，甚至為公眾提供他們并不需要的公共服務。而公民社會由于其自愿性、底層性、廣泛性和專業(yè)性等特征和優(yōu)勢，常常能在政府力所不逮的領域為民眾提供他們真正需要的、甚至是精細的、個性化的服務，這種服務不僅能彌補政府的失靈，修復政府的形象，而且還能夠讓政府了解公眾的真正需求，從而有效影響和促進政府職能的轉變，促進服務型政府建設的進程。另一方面，政府對公民社會的肯定、扶持、發(fā)展本身就是服務型政府建設中的一個有效舉措。

　　( 二) 公民社會能通過監(jiān)督制約政府權力促使服務型政府的構建。

　　公民社會作為第三方，它對政府職能、政府權力的行使具有制衡和監(jiān)督作用。首先，公民組織的獨立性和自主性決定它在經(jīng)濟上不以國家財政為收入來源，因此可以自由的表達意愿而不受任何利益的驅動和制約。其次，在管制型政府體制下，政府的作用很大，政府及其官員行為的隨意性也很大，直接阻礙著制度的變遷和經(jīng)濟的發(fā)展，其根本原因在于社會力量過于弱小，社會組織化程度低，不能形成對政府及官員行為的應有制衡和監(jiān)督。[8]而隨著公民社會的成長與壯大，政府及其官員不再是無人監(jiān)管，服務型政府所要求的以民為本，通過公民社會對政府權力的監(jiān)督制約就能得以實現(xiàn)。第三，公民社會的成熟與強大，它會從多方面要求政府政務公開，信息透明，操作規(guī)范，這種社會力量無疑會對政府及其雇員產(chǎn)生強大的壓力，從而促使政府行為的合法與規(guī)范，而合法與規(guī)范則是服務型政府建設的前提。第四，我國目前對政府及其工作人員的監(jiān)督形式盡管多種多樣，但均屬于體制內監(jiān)督，因此，公民社會作為一種外部力量，其監(jiān)督職能在服務型政府構建過程中無可替代。

　　( 三) 公民社會能通過公民參與意識的增強促使服務型政府的構建。

　　公民社會的發(fā)展與成熟，必然促使公民關心與參與公共事務意識的增強，而公民的廣泛參與能夠給服務型政府的構建提供新的動力和新的思路。如果不能全面提高公民的參與意識，服務型政府的構建就是一句空話。在當前的我國社會，隨著公民參與意識不斷增強，尤其是通過互聯(lián)網(wǎng)絡等新的傳播工具，對貪腐、民生等社會問題的發(fā)現(xiàn)和解決起到了一定的作用，但這并不能從根本上解決問題。另一方面，政府也通過設立政務公開舉報電話和舉報信箱，建立領導接訪日制度，定期通過信訪直接聽取群眾的意見和建議; 公民也可以通過信訪、申訴和舉報的形式來表達個人意愿，維護個人正當要求，保證自己的合法權益不受公共部門和公共管理者的侵害，但這些也是遠遠不夠的，因為它們都屬于事后補救，而非”防患于未然“，更非從源頭和根本上”一勞永逸“的解決問題。只有公民社會這個”平臺“和”中介“的建立，才能使更多的公民參與其中，才能使更多的公民提升社會參與意識與參政議政能力，從而與政府內外呼應，真正使政府向著服務型的方向邁進。

　　綜上所述，相對于政府自身的局限性，公民社會作為獨立的第三方，在我國服務型政府的建設過程中作用重大，它不僅能夠彌補政府職能的缺失，也能為政府服務提供新的思路與方法，更能對政府職能與權力進行有效的制約和監(jiān)督。因此，除了政府本身的改革、組建、職能轉換外，公民社會的發(fā)育與成熟尤為重要，正如我國服務型政府這一概念的提出是為適應外部環(huán)境的變化一樣，公民社會的發(fā)展和完善同樣也可以作為促進服務型政府構建的強有力的外部動力?？梢哉f服務型政府的構建促進了公民社會的發(fā)展，也可以說公民社會的發(fā)展必然會選擇服務型政府。

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