行政管理( public administration)[1] 是運(yùn)用國家權(quán)力對社會事務(wù)的一種管理活動。也可以泛指一切企業(yè)、事業(yè)單位的行政事務(wù)管理工作。行政管理系統(tǒng)是一類組織系統(tǒng)。它是社會系統(tǒng)的一個重要分系統(tǒng)。

　　行政管理最廣義的定義是指一切社會組織、團(tuán)體對有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行的社會活動。同時也指國家政治目標(biāo)的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等。狹義的定義指國家行政機(jī)關(guān)對社會公共事務(wù)的管理，又稱為公共行政。

　　隨著社會的發(fā)展，行政管理的對象日益廣泛，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個方面?，F(xiàn)代行政管理多應(yīng)用系統(tǒng)工程思想和方法，以減少人力、物力、財(cái)力和時間的支出和浪費(fèi)，提高行政管理的效能和效率。

　　行政管理論文

　　[論文關(guān)鍵詞」西部開發(fā)　環(huán)境行政決策　合理化

　　〔論文摘要」西部開發(fā)將時生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大影響，為保障西部生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政決策。的合理化。本文從決策意識、決策主體、決策視角、決策技術(shù)、決策程序和決策體系上提出了保障理性決策的六點(diǎn)主張。

　　一、從決策意識上，環(huán)境行政決策應(yīng)樹立環(huán)境安全意識

　　“環(huán)境安全”是一個新的概念，隨著生態(tài)環(huán)境日益被人類所重視，它已和“國家安全”、“經(jīng)濟(jì)安全”的概念一樣，都是國家整體安全的一個重要組成部分。由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的、自然的和人為的原因，我國西部地區(qū)自然環(huán)境狀況已十分惡劣。比如，植被覆蓋率很低，土地和草場不斷退化，荒漠化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，水資源量很低，加之不合理的開發(fā)利用和水污染，加劇了河流、湖泊的干固和姜縮;天然林被濫伐和水土流失使“石漠化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，能源利用不合理引發(fā)酸雨增多等等。這些現(xiàn)象都是西部地區(qū)的自然環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定性被破壞的表現(xiàn)，且呈現(xiàn)日益惡化的趨勢。筆者以為，西部地區(qū)的自然環(huán)境狀況已威脅著當(dāng)?shù)氐纳鐣婧桶l(fā)展。我們的西部開發(fā)就是要在這樣的自然環(huán)境基礎(chǔ)上進(jìn)行。而西部大開發(fā)必然要增大對自然環(huán)境開發(fā)利用的強(qiáng)度，因而必然會對西部的自然環(huán)境施加更大的壓力。所以，西部開發(fā)(包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)活動)若稍有不慎就很有可能使已經(jīng)十分脆弱的西部自然環(huán)境系統(tǒng)瀕于崩潰，引發(fā)難以佑計(jì)的“環(huán)境安全”問題。解決“環(huán)境安全”問題的關(guān)鍵，在于西部開發(fā)環(huán)境行政決策必須充分體現(xiàn)和貫徹可持續(xù)發(fā)展的思路。具體講，就是避免高能耗、高污染、低產(chǎn)出的行政決策，而追求環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相統(tǒng)一的行政決策?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策將從根本上避免把西部地區(qū)本來已擇十分脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)一步推向崩潰的邊緣，從而保障“環(huán)境安全”。

　　二、從決策主體上，應(yīng)正確認(rèn)識環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境決策中扮演的角色

　　近幾年，環(huán)境法學(xué)界時行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政保護(hù)中的地位和職能論述頗多，但時其在決策中應(yīng)擔(dān)當(dāng)十么樣的角色，卻論及不夠。筆者以為，為保障每一環(huán)境行政決策的合理性，必須轉(zhuǎn)變舊有的角色觀念，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行事關(guān)環(huán)境間題的決策時，不能再認(rèn)為這是自己的專職，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這是大家的決策，從“救借主”轉(zhuǎn)變?yōu)樘撔牡恼髑笠庖娬?。我國行政機(jī)關(guān)一般采取首長負(fù)責(zé)制，行政機(jī)關(guān)的整體意志往往來源于某個行政長官或少數(shù)凡個人。這就使環(huán)境行政決策的科學(xué)性大打折扣。囿于個人或少數(shù)人的“自私觀念”、“唯利觀念”或者囿于學(xué)識、經(jīng)驗(yàn)，往往很難對問題作出全面的判斷，特別是事關(guān)科學(xué)性極強(qiáng)的環(huán)境問題。同時，這樣的決策，也往往很難取得公眾的信任。1998年腰斬漓江筑壩、東擊炸山建索道等均是無視專家意見、無視公眾反對的地方行政長官決策。其后果是兩地自然生態(tài)遭極大破壞，旅游經(jīng)濟(jì)相對大降。因此在進(jìn)行事關(guān)自然生態(tài)環(huán)境的重大行政決策時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到生態(tài)和資源是公共的、非專有的，應(yīng)廣泛聽取專家、公眾的意見和建議。在廣泛論證的基礎(chǔ)上而后為之，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)者而非專斷者。

　　三、從決策視角上，應(yīng)樹立現(xiàn)代資源開發(fā)觀

　　一般認(rèn)為，西部開發(fā)中資源開發(fā)是重點(diǎn)也是基礎(chǔ)，但筆者以為，在西部開發(fā)的行政決策中不能再采取資源主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略。這種囿于舊的發(fā)展觀和發(fā)展模式的戰(zhàn)略，只會助長西部資源的掠奪式開發(fā)和粗放式發(fā)展，增加西部生態(tài)環(huán)境壓力。不計(jì)環(huán)境成本的資源行政決策，必然導(dǎo)致自然資源和社會經(jīng)濟(jì)的雙重停滯和倒退，東部礦產(chǎn)資源區(qū)活生生的現(xiàn)實(shí)已證明了這一點(diǎn)。因此，應(yīng)從新的視角以新的觀念去進(jìn)行決策，不要把“寶”鉀在資源上，摒棄以自然資源開發(fā)來帶動經(jīng)濟(jì)增長的舊觀念，著力尋找新的增長點(diǎn)，建立節(jié)水、節(jié)地、節(jié)能的現(xiàn)代化生態(tài)型社會。2000年有關(guān)專家在北京召開的中國自然辮證法研究會地方哲學(xué)委員會第八屆學(xué)術(shù)年會上也發(fā)出了類似的呼吁。

　　四、從決策技術(shù)上，應(yīng)當(dāng)注意環(huán)境行政決策的前瞻性

　　筆者以為，當(dāng)一項(xiàng)開發(fā)計(jì)劃或決策作出之前，應(yīng)事先從開發(fā)行為給環(huán)境方面帶來的所有影響的角度和高度進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測，公開其內(nèi)容并聽取關(guān)系人的意見，在此基礎(chǔ)上評價開發(fā)計(jì)劃的當(dāng)否，決定是否實(shí)施開發(fā)的過程及技術(shù)手段。比如，以往的環(huán)境行政決策在控制污染方面，缺乏對環(huán)境污染負(fù)荷事先的總體性考慮，直接導(dǎo)致污染控制的片面性，而沒能在復(fù)合污染和重復(fù)污染的防止上取得效果。但如果注意了環(huán)境行政決策的前瞻性，就會使得我們每一項(xiàng)決策和開發(fā)計(jì)劃都把復(fù)合污染諸問題考慮在前，經(jīng)過充分討論，三思而后行，有意識地選擇時生態(tài)環(huán)境諸方面影響最小的開發(fā)手段。為保障環(huán)境行政決策的前瞻性，應(yīng)當(dāng)在決策機(jī)制中充分引入環(huán)境影響事前評價制度。因?yàn)榄h(huán)境影響事前評價的原理、價值目標(biāo)與上述前瞻性要求是吻合的、一致的。關(guān)于此點(diǎn)，美國等西方發(fā)達(dá)出家早已成熟化，我國雖然已初步確立了影響評價制度，但其操作范圍太窄，評價的事先性也體現(xiàn)不充分。西部開發(fā)中，應(yīng)充分加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)。

　　五、從決策程序上，應(yīng)當(dāng)保障環(huán)境行政決策的透明度

　　根據(jù)過去行政法的法理，自然生態(tài)環(huán)境與社會環(huán)境的整頓與保全是專門的社會公共的課題，它的管理應(yīng)專一由國家來承擔(dān)，私人不能干預(yù)環(huán)境行政，社全公眾對其說三道四皆被認(rèn)為是不合法的。然而，在環(huán)境權(quán)得到廣泛討論和提倡的今天，筆者以為，在環(huán)境行政決策中，必須充分引入社會公眾及相關(guān)利害方的參與機(jī)制，這不僅僅是保障公眾環(huán)境權(quán)這一基本人權(quán)的需要，也是保障西部開發(fā)環(huán)境行政決策合理化、理性化的需要。鑒于我國西部開發(fā)中面臨的環(huán)境問題的嚴(yán)重性，鼓勵公眾或社會團(tuán)體積極參與到環(huán)境行政決策中來，有利于擴(kuò)大環(huán)境行政的基礎(chǔ)，增強(qiáng)社會時政府開發(fā)行為的信任感，增加環(huán)境決策的科學(xué)性和可行性，加強(qiáng)時破壞生態(tài)環(huán)境決策的監(jiān)督，減小因不合理的環(huán)境行政決策所帶來的環(huán)境問題，也能促使社會公眾在日常生活和消費(fèi)中主動作出有利于環(huán)境的行為選擇。因此，在決策過程中，應(yīng)引入?yún)⑴c機(jī)制，增強(qiáng)透明度。

　　六、從決策體系上，應(yīng)保障西部環(huán)境行政決策的體系化

　　西部開發(fā)作為一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性工程，必然決定西部開發(fā)中環(huán)境行政決策的整體性、非條塊性。筆者以為，為達(dá)到此點(diǎn)要求，應(yīng)在縱橫兩個方向上保障環(huán)境行政決策的體系化。首先，中央制定有關(guān)西部的戰(zhàn)略決策，西部各個地方必須充分貫徹，在結(jié)合各地實(shí)際作出事關(guān)生態(tài)環(huán)境的行政決策時，不得與中央政府的決策內(nèi)容及原則精神相違背，保證自上而下的決策暢通。西部不是某個省份或某幾個省份的西部，而是全國的西部，中央作出的有高度、有前瞻性的戰(zhàn)略決策，不能因?yàn)榈胤降睦骝?qū)動而被歪曲或舍棄，否則西部大開發(fā)就違背了初衷。其次，西部十余個省、市、自治區(qū)之間，各自的環(huán)境行政決策也應(yīng)保持連通和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相互配合，決不能因開發(fā)行為的條塊分割而影響西部整體生態(tài)環(huán)境。根據(jù)生態(tài)學(xué)規(guī)律，一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境的好與壞直接影響到相鄰各方的生態(tài)環(huán)境狀況。長江上源、黃河上源的濫砍濫伐、毀林開荒等不負(fù)責(zé)任的開發(fā)已嚴(yán)重影響了中下游的水質(zhì)及相關(guān)生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)環(huán)境的地區(qū)關(guān)聯(lián)性也要求西部開發(fā)中環(huán)境行政決策的橫向平衡。只有縱橫兩個層面上形成健康有序的環(huán)境行政決策體系，西部開發(fā)環(huán)境行政才能最終實(shí)現(xiàn)行政行為的合理化。

　　西部開發(fā)，決策是基礎(chǔ)，從生態(tài)環(huán)境角度，環(huán)境行政決策是關(guān)健，只有從上述幾個方面入手，才能最大程度地保障決策行為的理性化，西部開發(fā)才能有一個符合生態(tài)需要的發(fā)展軌道。